2023 IGJ De centrale rol van lokale teams in de jeugdhulpketen
Lokale teams hebben een belangrijke rol in de jeugdhulpketen. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd voerde toezicht uit bij lokale teams in 16 gemeenten. De inspectie doet aanbevelingen en laat zien welke vraagstukken er zijn om de lokale teams te laten aansluiten op het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en de Hervormingsagenda Jeugd.
In het rapport staan alle bevindingen uit dit toezicht en aanbevelingen voor lokale teams en beleid. In de bijbehorende samenvatting staan een boodschap en vraagstukken gericht aan beleidsmedewerkers en stelselverantwoordelijken.
Wat goed gaat, wat beter kan en waar de lokale teams staan in relatie tot het Toekomstscenario en de Hervormingsagenda.
juni 2023
Inleiding
De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) heeft in 2022 en 2023 onderzoek gedaan bij lokale teams in zestien gemeenten. Lokale teams vervullen een centrale rol bij de toeleiding van jeugdigen en hun gezinnen naar passende hulp. Deze publicatie geeft op hoofdlijnen de bevindingen weer over deze rol van de lokale teams. Daarnaast duidt de inspectie de bevindingen in relatie tot het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en de Hervormingsagenda Jeugd. Voor de lokale teams is namelijk een centrale rol voorzien in zowel de Hervormingsagenda als het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming.
Triage, analyse en plan: belangrijke stappen om te komen tot passende hulp
Gemeenten richten zich – in lijn met de transformatiedoelen in de Jeugdwet - op de inzet van tijdige en passende hulp dichtbij huis. De inzet van lokale teams moet voorkomen dat problematiek verergert en inzet van zwaardere hulp nodig is. In veruit de meeste gemeenten hebben de lokale teams daarom de belangrijke taak gekregen om de situatie van jeugdigen en hun gezinnen in kaart te brengen, te beoordelen of en zo ja welke hulp nodig is, over deze hulp te beschikken en waar nodig te coördineren. In veel gevallen bieden gemeenten ook zelf hulp.
Zorgvuldige triage, een goede analyse en plan zijn de eerste belangrijke stappen om tot passende hulp voor een jeugdige te komen, of om de jeugdige en ouders op een andere manier verder te helpen. De inspectie brengt met dit toezicht in beeld hoe de professionals de triage uitvoeren en de analyse en het plan maken. Doen zij dit vakbekwaam en cliëntgericht en zijn ze hiervoor voldoende toegerust? Het antwoord op deze vraag te lezen in de rapporten per onderzochte gemeente1. In deze rapportage geven we overstijgend een beeld van wat goed gaat, wat beter kan en wat beter moet.
Vooruitblik naar het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en Hervormingsagenda
De IGJ heeft samen met de Inspectie Justitie en Veiligheid herhaaldelijk ernstige zorgen uitgesproken over de jeugdbeschermingsketen2. Kinderen die ernstig in hun ontwikkeling worden bedreigd wachten te lang op passende bescherming en hulp. Het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming beoogt de keten te vereenvoudigen en sneller betere, integrale hulp te bieden aan kinderen die in hun ontwikkeling worden bedreigd én aan hun ouders.
In dit toekomstscenario is een centrale rol weggelegd voor de lokale teams. Met de lokale teams wordt de bestaande infrastructuur in de gemeenten bedoeld welke in de praktijk onder verschillende namen functioneert. Veruit de meeste gemeenten noemen dit (sociale) wijkteams of jeugdteams. Het toekomstscenario beschrijft (globaal) wat van deze lokale teams wordt verwacht:
De lokale teams verlenen volgens dit toekomstscenario hulp, zo nodig met ondersteuning van het Regionaal Veiligheidsteam. Er is sprake van één vast gezicht binnen het Lokaal Team dat in voorkomende gevallen samen optrekt met een professional uit het Regionaal Veiligheidsteam. Het gezin, al dan niet met kinderen, krijgt een vaste professional die (of een vast duo dat) langdurig bij hen betrokken blijft. Maatwerk en tijd zijn hierbij volgens het toekomstscenario noodzakelijk. Qua deskundigheid en competenties stelt het toekomstscenario dat het lokale team een brede blik hanteert en basiskennis over jeugd- en volwassenproblematiek heeft. Het lokaal team heeft als taak het eerste onderzoek en de inventarisatie van wat het gezin nodig heeft te maken. In geval van zorgen over de veiligheid in het gezin en/of een ontwikkelingsbedreiging bij het kind, onderzoekt het team, samen met het gezin, welke feiten aanleiding geven tot bezorgdheid en welke vervolgstappen gepast zijn. Waar nodig betrekt het lokaal team specialistische expertise. Het lokaal team heeft daarmee ook een netwerkfunctie.
De verwachtingen aan de lokale teams vanuit het Toekomstscenario zijn in lijn met de Hervormingsagenda3, die in mei 2023 ter consultatie is voorgelegd. Het realiseren van stevige lokale teams is één van de acht opgaven in de Hervormingsagenda. Paragraaf 2.3 van de Hervormingsagenda legt verder uit wat onder stevige lokale teams wordt verstaan. Belangrijke elementen hierin zijn dat de teams vakbekwaam, outreachend en integraal werken, dat zij zelf basishulp bieden en dat zij samenwerken met andere (specialistische) hulp- en zorgverleners en het informele netwerk van een gezin. Dat gezinnen een vaste professional hebben die kan helpen de balans te herstellen of de balans duurzaam te ondersteunen.
In deze rapportage beschrijft de IGJ welke vraagstukken er nog open liggen om van het ‘nu’ van de lokale teams naar het ‘straks’ van de Hervormingsagenda en Toekomstscenario te komen. Deze vraagstukken staan centraal in een symposium dat de IGJ in het najaar van 2023 rondom dit toezicht organiseert.
Hoe zag het toezicht eruit?
De inspectie bezocht 16 gemeenten: Borne, Capelle aan den IJssel, Den Bosch, De Wolden, Hoogeveen, Hoorn, Lelystad, Maastricht, Middelburg, Oldambt, Putten, Soest, Súdwest Fryslân, Terschelling, Zoetermeer en Zwolle.
16 gemeenten bezocht 57 ouders gesproken 629 ouders en 47 jeugdigen vulden vragenlijst in 178 professionals gesproken 33 managers gesproken 24 gedrags-wetenschappers gesproken 131 cliënten- en 135 personeels-dossiers ingezien 216 documenten ingezien
Lokale teams en jeugdhulp
In de Jeugdwet staat dat jeugdhulp is: ondersteuning van en hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, opvoedingsproblemen van de ouders of adoptiegerelateerde problemen.
Het samen met het gezin beslissen welke hulp nodig is ziet de IGJ als jeugdhulp. Het deskundig, cliëntgericht en integraal in kaart brengen van de problematiek/hulpvraag van een jeugdige (en zijn ouders) is een cruciale eerste stap in het bieden van passende hulp. De IGJ ziet de lokale teams die deze rol vervullen dan ook als jeugdhulpaanbieders, waarvoor de Jeugdwet van toepassing is. Ongeacht de organisatievorm, ongeacht of de lokale teams onderdeel zijn van de gemeente of dat de organisatievorm bijvoorbeeld een stichting is.
Aan ‘het bepalen van welke hulp nodig is’ zijn professionele eisen gesteld, opgenomen in het kwaliteitskader/norm verantwoorde werktoedeling en professionele richtlijnen (zoals de Richtlijn samen met ouders en jeugdigen beslissen over passende hulp). In de Richtlijn samen met ouders en jeugdige beslissen over passende hulp is bijvoorbeeld aangegeven onder welke omstandigheden een gedragswetenschapper moet worden ingeschakeld.
Typering onderzochte lokale teams
In zeven van de zestien gemeenten zijn de lokale teams jeugdteams, dat wil zeggen dat zij alleen jeugdhulp bieden en/of de toegang vormen tot jeugdhulp. Negen van de zestien gemeenten hebben zogenaamde 0-100-teams. Dat wil zeggen dat zij niet alleen (toegang tot ) hulp bieden aan jeugdigen en gezinnen, maar ook aan andere inwoners. In de jeugdteams werken overwegend SKJ-geregistreerde jeugdprofessionals, al dan niet ondersteund door gedragswetenschappers. In de 0-100-teams werken voor jeugdigen en gezinnen ook SKJ-geregistreerde professionals, meestal naast Wmo-consulenten en consulenten op het gebied van Werk en Inkomen.
In vijf van de zestien onderzochte gemeenten bieden de lokale teams ook zelf (lichte) jeugdhulp. In elf van de zestien onderzochte gemeenten doen zij dit niet. In twee van deze elf gemeenten geldt hierop een uitzondering voor een aantal medewerkers van de lokale teams: daar bieden de praktijkondersteuners jeugd van de huisartsen (POH Jeugd) wel hulp, respectievelijk het team dat zich bezighoudt met de aanpak van huiselijk geweld.
Thema’s in het toezicht
In dit rapport beschrijft de inspectie haar bevindingen aan de hand van acht thema’s. Onderstaand overzicht toont per thema wat er goed gaat, wat er beter kan of moet, en welke vraagstukken er zijn om de lokale teams te laten aansluiten op het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. Daarna volgt een toelichting per thema.
Cliëntgericht
Het lokale team zet het gezin centraal in hun begeleiding
Binnen het vrijwillige kader hebben de ouders de regie over de begeleiding en de inzet van hulp. We zien dat de professionals van de lokale teams gezinnen hierin faciliteren. Bijvoorbeeld als er een verwijzing naar specialistische jeugdhulpverlening nodig is. Met hun kennis van de regionale sociale kaart en de door de gemeente ingekochte jeugdhulp, beslissen zij samen met het gezin welke jeugdhulp wordt ingezet. Bij een digitale vragenlijst die is uitgezet bij huidige cliënten binnen de bezochte 16 gemeenten wordt aan de ouders en jeugdigen gevraagd hoe tevreden zij zijn over de ruimte die ze van het lokale team kregen om mee te beslissen over hun eigen traject. Een overgrote meerderheid (76%) is daar tevreden tot zeer tevreden over.
Het lokale team is in zijn werkwijze gericht op een succesvolle samenwerking met het gezin. Medewerkers investeren in een goede samenwerkingsrelatie door wederzijdse verwachtingen uit te spreken en goed te luisteren naar cliënten. Ze stimuleren veelal de eigen regie en sluiten daarbij goed aan bij de ondersteuningsbehoefte van het gezin. In het contact met de gezinnen probeert het lokale team ook rekening te houden met de persoonlijke, cognitieve en culturele kenmerken van het gezin. Lokale teams proberen de eigen krachten van het gezin te benutten en hun netwerk te betrekken. Zowel bij de probleemverkenning, de analyse als het plan ziet de IGJ in haar toezicht dat ouders intensief betrokken worden.
De jeugdige wordt onvoldoende gezien en gehoord
De inspectie vindt het zien en actief betrekken van jeugdigen in de begeleiding essentieel - ook onder de twaalf jaar. Dit is nodig om tot een zo volledig mogelijke probleemanalyse te komen. Tevens zorgt dit ervoor dat jeugdigen achter het uiteindelijke plan en het ingezette hulpaanbod staan. De inspectie verwacht dat het lokale team het uitgangspunt “we spreken altijd de jeugdige zelf, tenzij” hanteert.
Bij de lokale teams spreken medewerkers niet altijd met jeugdigen bij het in kaart brengen van hun wensen en behoeften, noch over de (mogelijkheden van) in te zetten hulp. Ook in de dossiers en plannen komt de stem van de jeugdige zelden expliciet naar voren. Er is bij de lokale teams vaak geen eenduidige richtlijn voor het spreken van jeugdigen. Medewerkers zelf benoemen nog om een onderscheid te maken tussen de jeugdigen van onder de twaalf jaar en boven de twaalf jaar. Maar ook bij jeugdigen boven de twaalf jaar legt de medewerker zich er snel bij neer als het spreken van de jeugdige niet gemakkelijk tot stand komt. Meer dan twee derde van de ouders beaamt dat er niet met hun jeugdigen is gesproken, zonder dat zij erbij waren.
Dit komt ook duidelijk tot uiting in de verschillende perspectieven van ouders en jeugdigen, als het gaat om de mate waarin ze zich betrokken voelen bij de beslissingen die zijn genomen. Ouders voelen zich vele malen vaker betrokken bij de genomen beslissingen (80% van de ouders beaamt dit) ten opzichte van de jeugdigen (50% beaamt dit).
Hoe blijft continuïteit en kwaliteit van het clientcontact behouden bij oplopende druk?
Het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en de Hervormingsagenda gaan uit van één vast gezicht vanuit het lokale team, zo lang als het betrokken is bij het gezin. De IGJ signaleert in haar toezicht dat de continuïteit en de kwaliteit van het cliëntcontact onder druk komt te staan als de werkdruk oploopt (en een gebrek aan tijd en ruimte ontstaat) en wanneer er personeelsproblemen spelen in het lokale team. Verder zijn de lokale teams nu vaak nog niet zo ingericht dat een vaste professional is betrokken bij een gezin. Bij nieuwe hulpvragen krijgt een gezin dan te maken met een andere professional en moet het gezin zijn verhaal opnieuw doen. In de vragenlijsten zijn ouders kritisch over het inzetten van de verschillende medewerkers en de slechte bereikbaarheid van het lokale team.
Integrale analyse en plan
Uitvraag en analyse gebeurt breed en integraal
Lokale teams zijn goed in het breed uitvragen van de gezinssituatie bij het verkennen van de hulpvraag. Dit is belangrijk, omdat opvoed- of opgroeiproblemen kunnen samenhangen met andere onderliggende problemen. Denk bijvoorbeeld aan onvoldoende bestaanszekerheid door schulden, werkloosheid of een slechte woonvoorziening. Ook problematiek van ouders kan ten grondslag liggen aan opvoed- en opgroeiproblemen. Bijvoorbeeld verslavingsproblematiek, relatieproblemen, psychische problemen of een verstandelijke beperking.
Lokale teams betrekken bij het verkennen van de hulpvraag ook andere hulpverleners en het sociale netwerk van het gezin. De IGJ zag hier in haar toezicht mooie voorbeelden van, waarbij goed gebruik wordt gemaakt van professionele richtlijnen en bestaande methodieken, zoals de GIZ-methodiek (Gezamenlijk Inschatten Zorgbehoeften). Dit is het meest succesvol als de professional van het lokale team uitlegt waarom niet alleen naar de jeugdige wordt gevraagd, maar ook naar hoe het met de ouder gaat en wat er verder speelt in de omgeving van de jeugdige. Het gaat niet alleen om een gestructureerde uitvraag van de verschillende leefgebieden, eventueel met behulp van een instrument, maar tevens om de vakbekwaamheid waarmee de methodiek wordt ingezet.
Nog geen integrale plannen
Een brede uitvraag vertaalt zich nog onvoldoende naar een integraal plan en integrale hulp, ook als hier wel aanleiding toe is. Daar is wel aanleiding toe als uit de verkenning van de hulpvraag en de analyse daarvan naar voren komt dat aan de opvoed- of opgroeiproblematiek andere problemen ten grondslag liggen (zoals schulden of persoonlijke problematiek van ouders).
In de praktijk zien we dat op een brede uitvraag een smalle verwijzing volgt naar jeugdhulp voor de jeugdige en zijn gezin. Soms loopt daarnaast een verwijzing naar andere hulp (bijvoorbeeld op het gebied van werk en inkomen). Dit is dan geen onderdeel van een integraal plan waarbij de doelen op verschillende leefgebieden aan elkaar zijn gekoppeld (en waarvan de effecten ook in samenhang kunnen worden gevolgd). Een jeugdige: “Er werd niet naar mijn input geluisterd, ik werd niet naar mijn waarde behandeld. Ik werd 5 jaar later nog steeds gezien en behandeld als het 12 jarige kind dat binnen kwam. (…) Ik werd neergezet als het probleem kind, en de problemen van mijn ouders die meespeelden in mijn problematiek werden niet erkend, met alle gevolgen van dien.”
Wat maakt dat integraliteit van hulp in de praktijk zo lastig te realiseren is? En wat is ervoor nodig om dit te veranderen?
Het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming neemt integraal werken als uitgangspunt, omdat problemen van ouders vaak onderliggend zijn aan zorgen over de veiligheid en ontwikkelingsmogelijkheden van de jeugdige. Ook de Hervormingsagenda verwacht dat professionals in de lokale teams handelen met een brede blik op het hele gezin en hun context (participatie, wonen, armoede, scheiding, psychische problemen ouders en schoolklimaat).
De inzet van hulp is bedoeld om belemmeringen en bedreigingen in de ontwikkeling van jeugdigen structureel weg te nemen. Echter: de juiste hulp is niet altijd jeugdhulp, het kan ook om andere hulp gaan, of om ondersteuning uit het netwerk. Een deskundige integrale (verklarende) analyse voorafgaand aan de inzet van hulp, moet tot de juiste hulp of ondersteuning leiden. Hulp die zich niet enkel op symptomen richt, maar in ieder geval op oorzaken. Hierover bestaat brede consensus. Toch lukt het moeilijk om van een integrale probleemverkenning te komen tot een integrale analyse, een integraal plan en integrale hulp.
De bevindingen uit dit toezicht van de IGJ sluiten aan op eerdere bevindingen van de rijksinspecties in het samenwerkingsverband Toezicht Sociaal Domein: Het wijkteam en kwetsbare gezinnen (2017) en Het lokale netwerk na Veilig Thuis (2021). Uit de herhaaldelijke onderzoeken van de inspecties blijkt dat professionals van de lokale teams er over het algemeen goed in slagen om de gezinssituatie integraal in kaart te brengen, maar dit niet weten om te zetten naar een integraal plan, met centrale regie en de inzet van samenhangende hulp.
In het toezicht heeft de IGJ een aantal mogelijke verklaringen hiervan gezien:
- Het lokale team slaagt er niet altijd in om een volledig beeld te krijgen van de zorgen en krachten in een gezin. De gesprekken die het lokale team voert met ouders zijn vrijwillig, ouders én jeugdigen kunnen de deur dicht houden naar bepaalde onderwerpen die voor hen gevoelig liggen. Vakmanschap is nodig om gezinnen ertoe te bewegen dat zij open zijn over hun situatie en gemotiveerd zijn, dan wel raken, voor de benodigde hulp.
- De schotten tussen de verschillende leefgebieden, ook binnen een gemeente, maken het zeer moeizaam om zorg en ondersteuning binnen een gezin structureel op elkaar af te stemmen. Op pilotbasis of via doorbraakmethoden worden hier op casusniveau goede successen mee geboekt, maar geen van de gemeenten die de IGJ in het toezicht bezocht heeft hier structureel een oplossing voor gevonden.
- Privacywetgeving blijft een hardnekkig knelpunt om tot een integraal plan te komen. Professionals zijn op voorhand terughoudend in het delen van informatie met andere betrokkenen rond een gezin, ook zonder dat met het gezin besproken is of zij instemmen met het delen van informatie.4
- Een deel van de lokale teams voert een integrale analyse uit bij een deel van de gezinnen, namelijk waar uit een eerste triage naar voren komt dat het om een meervoudige hulpvraag lijkt te gaan. Andere casuïstiek, die na een eerste (beperkte) triage enkelvoudig lijkt, wordt zonder brede uitvraag direct doorgezet naar het voorliggend veld of specialistische hulp. Een bredere analyse had mogelijk tot een andere interventie geleid.
- De IGJ heeft in meerdere gemeenten gezien en gehoord dat de hoge werkdruk bij de lokale teams ertoe leidt dat een jeugdige en/of zijn ouders snel worden doorverwezen naar specialistische (jeugd)hulp, zodat het gezin in elk geval hulp krijgt. De integrale analyse, of de eigen inzet vanuit het lokale team, wordt dan (deels) overgeslagen.
Vakbekwaam
Geregistreerde professionals met kennis en ervaring
In de lokale teams werken vakbekwame, veelal ervaren, SKJ geregistreerde (jeugd)professionals. Ze hebben vaak werkervaring opgedaan bij andere jeugdhulporganisaties, waardoor er veel kennis beschikbaar is. Het gaat dan bijvoorbeeld om medewerkers die voorheen werkten in de jeugdbeschermingsketen, zoals bij een gecertificeerde instelling of bij Veilig Thuis. Daarnaast zijn er medewerkers die veel ervaring hebben met specifieke doelgroepen zoals jeugdigen met ggz-problematiek of met een licht verstandelijke beperking. De teams zijn op deze manier divers samengesteld en hebben een brede expertise.
Uit de vragenlijst blijkt dat de meeste ouders en jongeren (73%) positief zijn over het contact met de medewerker(s) van het lokale team. In de lokale teams is er voldoende aandacht voor deskundigheidsbevordering en (bij)scholing waarbij ook regelmatige intervisie bijeenkomsten voor medewerkers goed gefaciliteerd zijn. Medewerkers geven aan dat ze zich voldoende bekwaam vinden om het werk uit te voeren.
Een moeder: “Ik vind de medewerker erg deskundig. Ze kunnen zich goed verplaatsen in de situatie en de gevoelens van mijn zoon.”
De gedragswetenschapper krijgt onvoldoende een rol
In de richtlijn ‘Samen met ouders en jeugdige beslissen over passende hulp’ staat opgenomen in welke situaties een gedragswetenschapper ingeschakeld dient te worden. Lokale teams werken niet altijd conform deze richtlijn.
In de bezochte lokale teams wordt de rol van de gedragswetenschapper op verschillende manieren ingevuld. Er is veel variatie in inzet qua beschikbare uren en in taken. In sommige teams hebben gedragswetenschappers uitsluitend een consultatiefunctie en hebben ze minder een rol bij het nemen van kernbeslissingen. De lokale teams ervaren niet altijd de meerwaarde van de gedragswetenschapper, bijvoorbeeld omdat de professionals in het lokale team zelf zeer deskundig en ervaren zijn. In een aantal gemeenten is zelfs geen gedragswetenschapper werkzaam.
Voor het inzetten van de juiste hulp is een integrale en deskundige analyse van de situatie van de jeugdige en zijn gezin noodzakelijk. De inspectie vindt het van groot belang dat jeugdprofessionals hierin worden ondersteund met aanvullende deskundigheid, waaronder in elk geval die van een gedragswetenschapper. De inspectie sluit hiermee aan bij de professionele richtlijnen van de beroepsgroep, waarin multidisciplinaire afstemming bij / voorafgaand aan de inzet van passende hulp is opgenomen.
Is de jeugdprofessional voldoende generalist om tot een brede aanpak van gezinsproblematiek te komen?
Volgens het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming heeft de professional van het lokale team basiskennis over jeugd- en volwassenproblematiek, hulp, bestaanszekerheid, voorschoolse voorzieningen, onderwijs, huisvesting en vrouwenopvang. Waar nodig betrekt het team specialistische expertise. De Hervormingsagenda kondigt aan dat het convenant ‘Stevige lokale teams’ de vereiste kennis en deskundigheid zal bevatten, met als onderdeel een kwaliteitskader voor de brede analyse, triage en verklarende analyse. Het Toekomstscenario en de Hervormingsagenda beogen dus dat de lokale teams bemenst zijn met professionals met brede deskundigheid en ervaring.
De professionals in de lokale teams die met gezinnen werken zijn deskundig en over het algemeen ervaren. Zij hebben voor een groot deel een achtergrond in de jeugdbescherming en jeugdhulp. Daarnaast zien we dat er specialistische jeugdteams zijn, of dat binnen het lokale team SKJ-geregistreerde professionals de jeugdzaken oppakken. Dit is wenselijk, omdat deze professionals goed in staat zijn om in te schatten wat een gezinssituatie betekent voor de ontwikkeling van de jeugdige. Anderzijds is hun ‘gereedschapskist’ vaak beperkt tot het inzetten van hulp die direct gericht is op de jeugdige en/of de opvoedvaardigheden van ouders. Mogelijk is dit een verklaring waarom de oplossingsrichting van de problematiek in gezinnen zo vaak wordt gezocht in de inzet van jeugdhulp. Als door de gezinsproblematiek ook de jeugdige in het gedrang komt dan is deze inzet nodig en navolgbaar. Echter, we zien dat onderliggende oorzaken zoals financiële problemen, ouderproblematiek of ongezonde leefomgeving te weinig in onderlinge samenhang wordt aangepakt met de opvoed- en opgroeiproblematiek.
Het is de vraag of de jeugdprofessional, of generalist in het lokale team, in staat is of in staat kan worden gesteld om voor elk gezin tot een samenhangende aanpak te komen.
Eerder heeft de IGJ, samen met de Nationale Ombudsman, de Kinderombudsman, de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving en de Nederlandse Zorgautoriteit benoemd dat de verwachtingen over jeugdprofessionals niet realistisch zijn: “Van hen wordt verwacht dat zij zich niet alleen richten op de jeugdige, maar op het hele gezin. En dus integraal kijken en het gezin ondersteunen om alle problemen (schulden, huisvesting, werk en inkomen, kindeigen problematiek, volwassenproblematiek) aan te pakken die voor moeilijkheden in de opvoeding en het opgroeien van het kind zorgen. Daarvoor verwachten we dat jeugdprofessionals over sectoren en wetgeving heen werken, waar nodig afwijken van wet- en regelgeving, botsende systemen bij elkaar brengen en een oplossing hebben voor maatschappelijke problemen, zoals schaarste op de woningmarkt en het ontbreken van bestaanszekerheid. (…) Zij moeten de mismatch in wetten, (financiering)structuren en systemen goedmaken; dat is – ondanks de enorme drive van de professionals - praktisch ondoenlijk.”
Normaliseren
Stimuleren eigen kracht en alternatieve mogelijkheden
Gezinnen die zich met een wens voor specifieke hulp bij het lokale team melden, krijgen hier niet meteen de beschikking voor. De lokale teams stimuleren de eigen kracht van jeugdigen en ouders en kijken wat zij zelf kunnen doen en wat hun netwerk voor hun kan betekenen. De analyse die de medewerker met het gezin maakt creëert inzicht in hun situatie en helpt bij het vinden van de passende oplossing. Dit hoeft niet altijd het oorspronkelijke idee van het gezin te zijn. De inspectie heeft goede voorbeelden gezien van samenwerking met voorliggende voorzieningen waar geen indicatie voor nodig is, die vaak sneller ingezet kunnen worden dan specialistische hulp. Wanneer gezinnen hier goed in zijn meegenomen, kunnen zij dit goed volgen en staan zij hier achter.
Normaliseren vindt soms plaats onder financiële druk
In een aantal gemeenten ligt druk bij de lokale teams om niet door te verwijzen naar specialistische hulp vanuit financiële afwegingen, en/of vindt (al dan niet steekproefgewijs) een inhoudelijke toets plaats op de verwijzing door de gemeente. Ook komt het voor dat ‘stepped care’ (eerst licht, als dit niet werkt zwaarder) in plaats van ‘matched care’ (passende hulp) wordt ingezet. De inspectie vindt dat de afweging of, en zo ja welke, hulp ingezet wordt uitsluitend bij de hiervoor gekwalificeerde professionals hoort te liggen en dat financiële afwegingen hierbij geen doorslaggevende rol mogen spelen.
Hoe krijgt elke jeugdige of gezin de hulp die het nodig heeft?
Gezinnen krijgen niet altijd de hulp waarvoor zij bij het lokale team kwamen, maar vaak wel. Zeker als zij zelf al een duidelijk beeld hebben van wat zij willen. Hoewel de professionals in de gesprekken met de inspectie vertellen dat zij ook ‘nee’ kunnen zeggen op de hulpvraag van ouders, is dit in dossiers niet altijd terug te zien. In de praktijk is terug te zien dat het voor professionals in lokale teams lastig is voet bij stuk te houden over het wel of niet inzetten van passende hulp, wanneer ouders hier een andere verwachting over hebben. Het is een reëel risico dat mondige ouders alsnog de hulp krijgen die zij wensen, ook al is het de professionele inschatting dat de inzet van specialistische hulp niet nodig is. Indien de professionals de opdracht hebben om kritisch te kijken naar de inzet van (specialistische) hulp, bestaat het eveneens het risico dat dit vooral slaagt bij minder mondige ouders. Of bij ouders die niet zelf hebben aangeklopt bij het lokale team maar zijn doorverwezen door een ketenpartner als Veilig Thuis. De druk om geen of minder specialistische hulp in te zetten komt dan te liggen bij de meest kwetsbare jeugdigen en hun gezinnen.
Veiligheid
(On)veiligheid is onderwerp van gesprek
In alle gemeenten gaan medewerkers in gesprek over (on)veiligheid van jeugdigen en hun gezinnen, maar soms moet hier wel aanleiding voor zijn. In de praktijk betekent dit dat het niet bij alle gezinnen gebeurt, zo bevestigt ook de uitkomst van de vragenlijst.
De meeste signalen over (on)veiligheid van een jeugdige en zijn gezin komen binnen via de aanmeldingen van Veilig Thuis. Soms kan het lokale team voortbouwen op de veiligheidsafspraken die Veilig Thuis al met het gezin heeft gemaakt. De inspectie heeft in meerdere gemeenten gezien dat medewerkers geschoold zijn in de Signs of Safety (SOS)-methodiek en de meldcode kindermishandeling en huiselijk geweld. Dit helpt ze onder andere om (on)veiligheid met het gezin te bespreken, te herkennen en in te schatten.
Instrumentarium komt tekort
Wanneer het lokale team de veiligheid van een jeugdige of diens gezinsleden moet beoordelen vraagt dit om aanvullende vaardigheden én instrumenten. Wanneer een bekwame professional geen instrumenten heeft, zal hij hierdoor beperkt worden in het bereiken van het doel. Bij het recente toezicht ziet de IGJ dat veel lokale teams nog onvoldoende worden gefaciliteerd in het gebruik van risicotaxaties en veiligheidsplannen. Wanneer deze wel beschikbaar zijn, verschilt de ondersteuning bij het gebruik hiervan. Een multidisciplinair overleg met, en de toetsing door een gedragswetenschapper is op veel plekken niet tot beperkt ingebed in het werkproces. Soms omdat er überhaupt geen gedragswetenschapper binnen het team werkt of aangesloten is bij het team.
De inspectie benadrukt dat het verplicht afvinken van een instrument of overleg niet het doel is. Het methodisch en gezamenlijk besluiten over (on)veiligheid is vereist om onderbouwd en gedragen te handelen.
Hoe zorg je voor tijdig en deskundig signaleren van onveiligheid, als je tegelijkertijd laagdrempelig en toegankelijk wil zijn voor ouders en jeugdigen?
Grofweg onderscheidt het Toekomstscenario twee taakgebieden die de lokale teams rondom veiligheid moeten kunnen toepassen: signaleren en bespreken, en beoordelen en interveniëren. De VNG adviseert in het kwaliteitskader ‘werken aan veiligheid voor lokale wijkteams en gemeenten’6 voor de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling de visie ‘gefaseerde ketenzorg’7 als leidraad te gebruiken. De kern van deze visie is dat alle professionals samen werken aan veiligheid, in de vorm van twee achtereenvolgende doelen: eerst directe veiligheid en stabiele veiligheid. Het lokale team kan in casuïstiek met beide doelen te maken krijgen, ongeacht hoe een gezin in eerste instantie bij het lokale team aangemeld wordt.
We zien dat lokale teams over het algemeen wel een opdracht voor zichzelf zien om met veiligheidsvraagstukken aan de gang te gaan in gezinnen. De lokale teams pakken al casussen van Veilig Thuis op of over, en men erkent de verwachting dat onveiligheid in een gezin door de lokale teams wordt besproken met de gezinsleden – ook als dit thema pas later in de begeleiding gaat spelen.
Tegelijkertijd speelt het vraagstuk hoe men de taken rondom het beoordelen en interveniëren kan combineren met de laagdrempelige en toegankelijke positie van het lokale team. Bij de inzet van het lokale team ligt de nadruk op het vrijwillige kader van de begeleiding. Daarmee onderscheidt het lokale team zich van de rest van de beschermingsketen, en wordt dit binnen de relatie met cliënten gezien als een zeer werkzaam – soms zelfs randvoorwaardelijk - ingrediënt. Om binnen dit kader te allen tijde signalen van onveiligheid te herkennen en bespreken is een buitengewone deskundigheid nodig. Het vereist daarnaast vakmanschap om gezinnen in die situaties er vrijwillig toe te bewegen dat zij (bepaalde vormen van) hulp accepteren en hen ook daadwerkelijk achter deze hulp te laten staan. Competenties als gespreksvaardigheid, empathisch vermogen, kunnen meebewegen en ook grenzen kunnen stellen zijn noodzakelijk om dit te kunnen.
Een vader: “Alle lof voor de medewerkers: Fijne mensen, echt luisterend oor, positief kritische vragen, steunend en doorpakken als nodig.”
Methodisch werken
Toepassing methodieken leidt tot inzetten van passende interventies
De inspectie heeft bij een aantal lokale teams gezien dat zij volgens een vaste methodiek werken. Bijvoorbeeld de GIZ-methodiek, om samen met ouders in kaart te brengen wat speelt en welke zorg passend is. Het gebruiken van deze methodiek leidt ertoe dat ouders en het lokale team inzicht krijgen in wat er speelt in het gezin en welke oorzaken hieraan ten grondslag liggen, ook als ouders een ‘smalle’ hulpvraag hebben. Daarbij komen zowel de ontwikkelingsbehoeften van de jeugdige, de opvoedvaardigheden van ouders als omgevingsfactoren van het gezin in beeld. Het hanteren van een dergelijke methodiek helpt vervolgens om ouders en jeugdigen op weg te helpen, waar nodig de juiste interventie in te zetten en te voorkomen dat (jeugd)hulp niet effectief wordt ingezet. De inspectie heeft in meerdere gemeenten gezien dat gebruik wordt gemaakt van de Signs of Safety methodiek bij het inschatten van de veiligheid in het gezin.
Professionele richtlijnen en methodieken worden onvoldoende toegepast
De meeste professionals in de lokale teams geven aan bekend te zijn met de professionele richtlijnen, zoals de Richtlijn samen met ouders en jeugdige beslissen over passende hulp. De hierin beschreven ‘vraagverhelderingsfase’ is er onder andere op gericht om vast te stellen of er sprake is van primair kindproblematiek (gedrag, ontwikkeling), primair opvoedingsproblematiek (opvoedingsvaardigheden), meervoudige problematiek (zowel kind- als opvoedingsproblemen) of multiproblematiek (onderling verweven problemen op veel gebieden).
In de praktijk ziet de inspectie het werken conform professionele richtlijnen echter nog onvoldoende terug. Lokale teams werken niet allemaal met methodieken om de hulpvraag van een gezin in kaart te brengen of de veiligheid in te schatten. Professionals geven in een aantal gemeenten aan dat het werken conform richtlijnen en methoden voor hen op gespannen voet staat met het ‘werken volgens de bedoeling’. Anderen hebben wel behoefte aan dergelijke professionele kaders en gebruiken instrumenten en methoden van hun vorige werkgever als deze niet beschikbaar zijn bij het lokale team.
Zijn nieuwe kaders de oplossing? Of het hanteren van bestaande richtlijnen en methodiek?
De Hervormingsagenda8 kondigt een kwaliteitskader voor het doen van een brede analyse (triage/verklarende analyse) aan. In de praktijk zijn er al richtlijnen en methodieken beschikbaar en in een aantal gemeenten in gebruik. Het vraagstuk is dus niet zozeer hoe een professional methodisch zou kunnen werken, maar hoe rijk en gemeenten borgen dat deze richtlijnen en methodieken overal worden gebruikt en de keuze hiervoor niet wordt overgelaten aan individuele gemeenten of professionals.
Rechtsbescherming
Onder rechtsbescherming verstaat de IGJ:
dat ouders en jeugdigen goed geïnformeerd zijn over wat zij van het lokale team kunnen verwachten,
dat ouders en jeugdigen weten wat zij kunnen doen als zij niet tevreden zijn,
dat rapportages zorgvuldig worden opgesteld en dat ouders en jeugdigen hierop kunnen reageren,
dat ouders en jeugdigen toegang hebben tot een vertrouwenspersoon,
dat ouders en jeugdigen toegang hebben tot een onafhankelijke klachtencommissie.
Rechtsbescherming van jeugdigen en ouders is niet alleen in het gedwongen kader belangrijk, maar ook bij de vrijwillige begeleiding vanuit de lokale teams. De lokale teams hebben een rol in de bescherming van jeugdigen. Veilig Thuis zet de meeste zaken na eerste triage door naar een lokaal team. In het belang van de veiligheid in een gezin is de hulp die het lokale team inzet soms ‘vrijwillig, maar niet vrijblijvend’. Daarnaast komen verzoeken tot onderzoek bij de Raad voor de Kinderbescherming meestal van lokale teams. De rechtsbescherming voor jeugdigen en hun ouders moet daarom ook bij de lokale teams goed geregeld zijn.
In het Toekomstscenario zullen de functies van Veilig Thuis, de Raad voor de Kinderbescherming en gecertificeerde instellingen meer samenkomen wat leidt tot een vermindering van schakels. Daardoor zijn er minder momenten waarop een onafhankelijke toets plaatsvindt in de jeugdbeschermingsketen, wat het regelen van rechtsbescherming extra belangrijk maakt.
Dit zegt het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming hierover:
“Een stelsel waarin kwetsbare mensen op zoek zijn naar hulp, mag niet complex en ondoorzichtig zijn. Hoe goed de kwaliteit en intenties van de ondersteuning en hulpverlening ook zijn, het gezin is bij problemen afhankelijk van wat professionals daadwerkelijk kunnen bieden. Meestal gaat dat goed, maar de verschillende leden van het gezin (en daarmee ook het kind) moeten altijd kunnen terugvallen op rechtswaarborgen en een onafhankelijke cliëntenondersteuning en/of een vertrouwenspersoon. Ongeacht of het gaat om het vrijwillig of gedwongen kader, hebben kinderen en volwassenen het recht om beschermd te worden.”
Kwaliteit van rapportage onvoldoende
De inspectie ziet het onderscheiden van feiten en meningen in rapportages van de lokale teams als verbeterpunt. Niet altijd is in het dossier te herleiden waar informatie over een gezin vandaan komt. Niet altijd is duidelijk wat feiten zijn en wat door het lokale team zelf getrokken conclusies zijn. Ook de bron van in een het dossier vermelde diagnose is niet altijd herleidbaar. Indien het lokale team er binnen het vrijwillig kader onvoldoende in slaagt om de veiligheid in een gezin te herstellen, kan de informatie van het lokale team worden gebruikt bij een verzoek tot onderzoek bij de Raad voor de Kinderbescherming of later in het (gedwongen) hulpverleningstraject. Het is daarbij cruciaal dat het betrouwbare informatie betreft en dat de betrokken jeugdige en ouders hebben kunnen reageren op rapportages9.
Een ander verbeterpunt in de dossiers is het (herleidbaar) vastleggen van de veiligheidsinschatting, ten minste bij gezinnen waarin sprake is van onveiligheid (zie onder ‘Veiligheid’).
Een vader en moeder: “We zien geen verslagen van gesprekken. Informatie is niet inzichtelijk.”
Onvoldoende toegang tot een vertrouwenspersoon
Ouders en jeugdigen die te maken hebben met een lokaal team hebben doorgaans geen toegang tot een cliëntvertrouwenspersoon van Jeugdstem (tot 1 maart 2023 het AKJ) of Zorgbelang, of zij worden hier onvoldoende over geïnformeerd.
Onvoldoende toegang tot de klachtenprocedure
Vanuit de uitgangspunten van de Jeugdwet moeten ouders en jeugdigen te allen tijde rechtstreeks een klacht kunnen indienen bij een onafhankelijke klachtencommissie. Dit is doorgaans niet geregeld bij de lokale teams. Indien er een klachtenprocedure is, is deze onvoldoende bekend bij zowel de professionals als bij cliënten van het lokale team.
Het lokale team in de (jeugdbeschermings)keten
Samenwerking met lokale ketenpartners
Het Toekomstscenario en de Hervormingsagenda verwachten dat de lokale teams in goede verbinding zijn met de lokale voorzieningen in het brede sociale domein, met welzijn, (kinder)opvang, onderwijs en volwassen ggz.
Het lokale team heeft sinds 2015 een belangrijke rol in de jeugdhulpketen. Het lokale team is de toegang, de verwijzer en in vele gevallen ook de regievoerder. Een veelzijdig takenpakket dat in de toekomst verder wordt uitgebreid; het lokale team staat centraal en blijft langer aan zet – ook in zaken waar sprake is van onveiligheid. Binnen het vrijwillige kader fungeert zij als een rode draad aan de zijde van een gezin. De inspectie ziet dat het lokale team hele goede lijnen heeft met het onderwijs en de zorg in de gemeente. Op veel plekken heeft het lokale team letterlijk een plek in het schoolgebouw of sluit zij structureel aan bij overleggen. Met het voorliggend veld zijn hele nauwe banden – zoals met algemene voorzieningen, (school)maatschappelijk werk, de jeugdgezondheidszorg en andere sociale steunpunten. Met huisartsen in de regio heeft het lokale team vaak laagdrempelig contact, en met vrijwilligersorganisaties en kerken is ook samenwerking.
Wachtlijsten bij het lokale team en in de keten
Niet anders dan de rest van de keten hebben ook de lokale teams onverminderd last van de wachtlijsten in de jeugdhulp. In het geval van het lokale team wordt hun werk hierdoor op meerdere plekken gehinderd:
- Bij de lokale teams zelf: in het toezicht zag de IGJ zowel wachtlijsten aan de voorkant van het lokale team als intern tussen verschillende afdelingen van het lokale team. In beide gevallen betekent het dat het doel om de lokale teams als laagdrempelige en toegankelijke toegang te laten fungeren niet slaagt. Een (sterk) vertraagde reactie op een aanmelding van een gezin zelf of Veilig Thuis heeft een negatief effect op de motivatie van een gezin en diens vertrouwen in het lokale team.
- Bij de toeleiding naar jeugdhulp: wanneer het lokale team na analyse besluit dat de inzet van (specialistische) jeugdhulp passend en nodig is, is een beschikking vaak zeer snel in orde gemaakt. Daarna komt het gezin samen met het lokale team als verwijzer nog steeds in heel veel gevallen terecht op een wachtlijst. Het lokale team heeft weinig tot geen middelen om invloed uit te oefenen op het wachtlijstbeheer van de jeugdhulpaanbieder. De middelen van het lokale team zijn niet toereikend om het gezin, ter overbrugging van een wachtlijst, te voorzien van passende hulp.
- Het blijft een knelpunt dat gemeenten niet al het zorgaanbod hebben wat nodig is voor passende hulp. Daardoor moeten professionals in de lokale teams tijdrovende, bureaucratische procedures doorlopen om een passende plek te vinden voor een jeugdigen. De IGJ hoort in haar toezicht dat men onvoldoende aanbod en/of wachtlijsten ervaart op het gebied van specialistische jeugdhulp – onder andere op het gebied van jeugdhulp met verblijf, jeugd-GGZ en verslavingszorg.
- Bij de samenwerking in de jeugdbeschermingsketen: bij casuïstiek waar onveiligheid een thema is wordt het lokale team in zijn werk gehinderd door problemen in de beschermingsketen. De inspectie ziet dat dit zowel aan de voorkant als aan de achterkant invloed heeft op de mogelijkheden van het lokale team. De samenwerking met Veilig Thuis – zeer regelmatig de voorganger van het lokale team in deze casuïstiek - is op veel plekken een onderwerp van aandacht en waar nog steeds veel verbetering in te halen valt.
- De rol van het lokale team verandert als het lokale team heeft besloten tot een verzoek tot onderzoek of als de ondertoezichtstelling is uitgesproken. Zowel bij de Raad voor de Kinderbescherming als bij de toewijzing van een jeugdbeschermer of -reclasseerder bestaan wachtlijsten. Als de Raad of de jeugdbescherming de zaak niet oppakt is er lang geen toezicht en regie. Dan is het lokale team de enige die zicht op het gezin heeft – ook in de gevallen waarbij een vertrouwensbreuk is tussen het gezin en het lokale team ontstaan vanwege het verzoek tot een raadsonderzoek. Dit brengt het lokale team in een lastige positie; er is juist geconcludeerd dat het vrijwillig kader niet toereikend is gebleken. Dit leidt tot een sterk verhoogde ervaren werkdruk bij medewerkers van het lokale team. Zij hebben (nog) wel de verantwoordelijkheid, niet de mogelijkheid om te kunnen ingrijpen om de veiligheid in het gezin te herstellen of de noodzakelijke hulp te organiseren.
Grote verschillen tussen gemeenten in de opdracht voor het lokale team.
In vijf van de onderzochte gemeenten bieden de lokale teams ook zelf (lichte) jeugdhulp. In elf van de zestien onderzochte gemeenten doen zij dit niet. Zowel in het Toekomstscenario als in de Hervormingsagenda is beoogd dat de lokale teams wel zelf basishulp bieden, ‘zowel lichter als zwaarder en zowel kort- als langdurig (bijvoorbeeld ook langdurige lichte hulp)’.
Wanneer dit het geval is, is er soms sprake van verschillende jeugdteams binnen dezelfde gemeente; die voor de kortdurende inzet (beschikking-/intaketeam) en die voor de langdurige inzet (hulpverlening-/regieteam). In nagenoeg alle gevallen waar een beschikking voor externe jeugdhulp wordt afgegeven, blijft het lokale team (passief) betrokken zolang de jeugdhulp actief is. De mate van betrokkenheid verschilt enorm tussen gemeenten; van een administratieve registratie tot een actieve, regievoerende rol. Bij een aantal gemeenten die de inspectie bezocht is er de intentie om de eigen inzet voor jeugdhulp van het lokale team de komende tijd te gaan starten of uitbreiden, bij een aantal gemeenten is deze er niet. Deze verschillen maken dat er een weg te gaan is om alle lokale teams conform het toekomstscenario in lijn te brengen.
Wat is een passende caseload bij de toekomstige rol van de lokale teams?
Over het algemeen is er sprake van een hoge werkdruk en een grote caseload in de lokale teams. Medewerkers van lokale teams zijn soms maar heel kort betrokken en laten het gezin na de inzet van jeugdhulp los. In andere gemeenten zien we dat ze lang betrokken blijven bij gezinnen. De instroom bij de lokale teams is in alle gemeenten hoog. Het toekomstscenario gaat uit van zo min mogelijk wisselingen voor een gezin: een vast gezicht. Dit vergt aanpassingen met betrekking tot de caseload en werkverdeling. Daarnaast is de werkdruk bij de lokale teams nu al hoog, dit neemt toe als zij zelf hulp bieden. Het verschil met de caseload bij de gecertificeerde instellingen loopt verder op terwijl het takenpakket naar elkaar toe groeit. Met andere woorden: de lokale teams krijgen steeds meer taken in een gezin, dit zal een aanpassing van de caseload vergen.
Een vader: “Pas toen het misging thuis moest er wel contact zijn. Voor preventie is geen tijd en aandacht, ondanks onze verzoeken.”
Hoe past een eenduidige inrichting van de lokale teams in het decentrale stelsel?
De inrichting van de lokale teams is mede afhankelijk van keuzes van het lokale politieke bestuur (college van B&W en gemeenteraad), dat elke vier jaar wijzigt. Dit heeft gevolgen voor het meerjarenbeleid op het gebied van jeugdhulp en de positie van de lokale teams hierin. Landelijke ontwikkelingen en lokale belangen kunnen dan uit elkaar liggen, de lokale context verschilt bovendien van gemeente tot gemeente en de inrichting en uitvoering van de lokale en regionale jeugdhulp worden hierdoor beïnvloed.
De Hervormingsagenda spreekt van een convenant ‘Stevige lokale teams’, waar eerder werd gesproken van een ‘niet vrijblijvend kader’. Gemeenten blijven zelf verantwoordelijk voor de inrichting van de teams en de bekostiging. Het is – gezien de eigen lokale verantwoordelijkheid – een vraagstuk hoe de lokale teams in alle gemeenten een eenduidig, stabiel en stevig fundament kunnen vormen voor zowel een hervormd jeugdstelsel als voor de kind- en gezinsbescherming.