3. Juridisch kader afbakening

3.1 Jeugdhulpplicht en jeugdhulp

Wat is op dit moment het juridische kader voor afbakening van de jeugdhulplicht in de gemeentelijke verordening zoals dat voortvloeit uit de Jeugdwet? Voor de duidelijkheid: kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering zijn wél jeugdzorg, maar géén jeugdhulp. Verder spreekt deze handreiking dan ook van jeugdhulp, omdat zij kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering buiten beschouwing laat.12

Artikel 2.3 lid 1 Jeugdwet vormt de basis van het juridische kader. Dat artikel bepaalt het volgende:

Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:

a.  gezond en veilig op te groeien;

b.  te groeien naar zelfstandigheid, en

c.  voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.

Het college (van B&W) staat dus aan de lat om op basis van artikel 2.3 Jeugdwet een voorziening jeugdhulp te treffen voor de jeugdige of de ouder die daarvoor in aanmerking komt. De Jeugdwet bepaalt in artikel 1.1 wat jeugdhulp is:

1.        ondersteuning van en hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, opvoedingsproblemen van de ouders of adoptiegerelateerde problemen;

2.        het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem en die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, en

3.        het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van de persoonlijke verzorging gericht op het opheffen van een tekort aan zelfredzaamheid bij jeugdigen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking of een somatische of psychiatrische aandoening of beperking, die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, […]

Artikel 1.1. Jeugdwet bepaalt zodoende welke jeugdhulp het college in een voorziening kan verstrekken. De ruimte in het begrip jeugdhulp op grond van de Jeugdwet lijkt van artikel 2.3 Jeugdwet zo een open norm te maken.

3.2 Vormen van jeugdhulp

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever de volgende vormen van jeugdhulp

heeft gedecentraliseerd naar gemeenten:

“de provinciale (geïndiceerde) jeugdzorg, de gesloten jeugdzorg, de geestelijke gezondheidzorg voor jeugdigen (jeugd- ggz), de zorg voor jeugdigen met een verstandelijke beperking, de begeleiding, de persoonlijke verzorging van jeugdigen, vervoer bij begeleiding en persoonlijke verzorging van jeugdigen, kortdurend verblijf ten behoeve van jeugdigen, ggz in het kader van het jeugdstrafrecht (forensische zorg) […].13

12    De toegang tot kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering loopt via de rechter aan de hand van daartoe wettelijk opgestelde criteria (artikel 3.1 en 3.2 Jeugdwet).

13    Tweede Kamer 2012-2013, 33684, nr. 3, p. 3 (verder: MvT).

In de nota naar aanleiding van het verslag geeft de regering het volgende antwoord bij de vraag welke doelgroepen ‘overkomen’ naar gemeenten (onderstreping auteurs):

“De jeugdhulp die op grond van het voorliggende wetsvoorstel onder de verantwoordelijkheid van de gemeente valt bestaat uit de volgende onderdelen:

–  De ondersteuning, hulp en zorg aan kinderen met een verstandelijke beperking, een psychisch probleem of een psychische stoornis, psychosociale problemen of een gedragsprobleem en opvoedingsproblemen van de ouders. Dit deel omvat de huidige provinciale jeugdzorg, de jeugd-ggz, inclusief dyslexiezorg, zoals deze nu onder de AWBZ en de Zvw valt en (vrijwel) alle zorg voor kinderen met een verstandelijke beperking zoals deze nu onder de AWBZ valt.

–  Het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem tot de leeftijd van 18 jaar. In termen van de huidige AWBZ-aanspraken gaat het hierbij om begeleiding voor alle kinderen (kinderen met somatische, lichamelijke, zintuiglijke, verstandelijke of psychische aandoening of beperking).

–  Het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van persoonlijke verzorging bij jeugdigen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking of een somatische of psychiatrische aandoening of beperking tot de leeftijd van 18 jaar. Hieronder valt de huidige AWBZ-aanspraak persoonlijke verzorging.

–  Daarnaast krijgt de gemeente in artikel 2.3, tweede lid, de opdracht om voorzieningen te treffen op het gebied van vervoer van en naar een jeugdhulpaanbieder als dit noodzakelijk is in verband met een medische noodzaak of beperkingen in de zelfredzaamheid en om voorzieningen te treffen die de ouders in staat stellen hun rol als verzorgers en opvoeders te blijven vervullen (artikel 2.3, derde lid). Dit laatste is ter vervanging van de huidige aanspraak op kortdurend verblijf in de AWBZ.14

De wetgever heeft bovendien bewust alle vormen van jeugdhulp zoals die bekend waren vóór de decentralisatie onder één begrip geschaard (onderstreping auteurs):

“Het begrip jeugdhulp in de Jeugdwet omvat alle ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en hun ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen psychische problemen en stoornissen. Hieronder valt zowel een vorm van ambulante hulp als een verblijf bij pleegouders, hulp in een medisch kinderdagverblijf of psychiatrische zorg.15

“Er is bewust gekozen om alle vormen van jeugdhulp die gedecentraliseerd worden naar de gemeente onder het paraplubegrip jeugdhulp te laten vallen. Het doel hiervan is te komen tot ontkokering van de verschillende vormen van zorgaanbod en het uitgangspunt van integrale hulpverlening te benadrukken.16

Voor een overzicht van de zorgvormen die worden gedecentraliseerd zij verwezen naar paragraaf 1.4 van deze nota.17

Uit deze uitingen van de wetgever blijkt dat de wetgever niet beoogde méér aan vormen van jeugdhulp te decentraliseren dan zoals deze bekend waren vóór die decentralisatie. Het doel om deze vormen van jeugdhulp onder één begrip voor jeugdhulp te scharen was ontkokering en integrale hulpverlening omdat dit bij de al bestaande vormen van jeugdhulp ontbrak. Dat daarbij via artikel 2.3 Jeugdwet een resultaatsverplichting is opgelegd aan gemeenten en niet is beoogd zorgaanbod in stand te houden, wil niet zeggen dat gemeenten voor méér vormen van jeugdhulp verantwoordelijk zijn dan zoals deze bestonden vóór de decentralisatie.18 Het idee lijkt slechts te zijn geweest dat gemeenten na de decentralisatie bestaande vormen van jeugdhulp beter konden organiseren om aan die resultaatsverplichting te voldoen.

Deze interpretatie van de wetsgeschiedenis vindt overigens steun in een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 24 oktober 2018:

“De Raad ziet in de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de wetgever bij de overheveling van de dyslexiezorg naar de Jeugdwet een ruimer of ander bereik van dyslexiezorg heeft beoogd. Dit is onder meer op te maken uit de volgende passages uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, blz. 50 en blz. 118).19

14    Tweede kamer 2013-2014, 33 684, nr. 10, p. 8 (verder: Nota).

15    Eerste kamer, 2013-2014, 33684, D, p. 49.

16    Nota, p. 120-121. Zie overigens ook p. 28.

17    Nota, p. 121.

18    Dat zou een verkeerde interpretatie zou zijn van Nota, p. 20.

Gezien voorgaande mag een conclusie dan ook zijn dat de wetgever niet beoogde om met de decentralisatie andere vormen van jeugdhulp bij gemeenten te beleggen dan zoals deze vóór de decentralisatie waren ondergebracht in de Zorgverzekeringswet (Zvw), Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en Wet op de Jeugdzorg (Wjz). De CRvB stelt immers dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de jeugdhulpplicht zich in het geval van dyslexie-zorg niet verder uitstrekt dan tot hetgeen daarvoor onder de Zvw viel. In dat geval valt niet in te zien waarom dit dan anders zou zijn voor andere vormen van jeugdhulp die voorheen onder de Zvw, AWBZ en de Wjz vielen. Dat zou inconsistent zijn.20

Met deze interpretatie van de parlementaire geschiedenis en rechtspraak is in de Jeugdwet geen sprake van een open, maar van een halfopen norm. Een college moet een voorziening verstrekken aan een jeugdige en/of ouder die daarvoor in aanmerking komt, deze voorziening moet ook tot het in de Jeugdwet beschreven resultaat leiden, maar die voorziening hoeft niet daarom méér te bevatten aan vormen van jeugdhulp dan zoals deze zijn gedecentraliseerd.

Plat gezegd: als het college bijvoorbeeld een voorziening begeleiding heeft georganiseerd zoals voorheen georganiseerd in de AWBZ én deze leidt tot het beschreven resultaat bij een specifieke hulpvraag, dan kan de gemeente aan haar resultaatsverplichting voldoen en hoeft zij niet een andere door de jeugdige of ouder gewenste voorziening als begeleiding te verstrekken.

3.3 Het vertalen van vormen van jeugdhulp naar (het aanbod van) voorzieningen

Het is wel aan de gemeente om de vormen van jeugdhulp nog te vertalen naar binnen die gemeente beschikbare voorzieningen zodat colleges deze in de praktijk ook indien nodig kunnen verstrekken. Daarbij mogen zij ook in méér vormen voorzien dan die onder de hiervoor genoemde halfopen norm vallen. Als blijkt dat een bepaalde vorm van jeugdhulp niet nodig is binnen een gemeente gezien de hulpvraag van jeugdigen en ouders binnen die gemeente, dan hoeft de gemeente die vorm van jeugdhulp bovendien juist weer niet in voorzieningen te organiseren. Dat volgt ook uit de wetsgeschiedenis.

Het is volgens de Jeugdwet de gemeenteraad die bij verordening de voorzieningen vaststelt die de vormen van jeugdhulp bevatten. Artikel 2.9 Jeugdwet bepaalt immers het volgende (onderstreping auteurs):

De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet in ieder geval regels:

a.  over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening;

b.  over de wijze waarop de toegang tot en de toekenning van een individuele voorziening wordt afgestemd met andere voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen; (…)

19 CRvB, 24 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3454, r.o. 4.5

20 Kanttekening is hier dat voorafgaand aan de uitspraak van de CRvB lagere rechters anders oordeelden. Zie bijvoorbeeld Rb. Overijssel, 5 april 2018, ECLI:NL:RBOVE:2018:1144, r.o. 4 en Rb, Overijssel, 18 april 2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:1380, r.o. 4.6. Zie ook het blog van mr. Willie Elferink via https://bestuursopleidingen.nl/jeugdwet/de-centrale-raad-van-beroep-en-de-jeugdwet-voorjaarsupdate-2023/ (bezocht: 18 september 2023). Hij acht het beroep van de CRvB op de parlementaire geschiedenis hier voor discussie vatbaar. Zie tot slot ook Rb. Overijssel 13 januari 2020, ECLI:NL:RBOVE:2020:94, waarin de rechter ook anders oordeelt, maar onder andere nadat het college eerder wél een EED voorziening toekende aan een jeugdige.

In de memorie van toelichting staat dat het aan de gemeente is om voor de burger inzichtelijk te maken welke vormen van jeugdhulp de gemeente biedt. Ten aanzien van de verschillende vormen van jeugdhulp (artikel 2.9 sub a Jeugdwet) zegt de memorie van toelichting hierover het volgende (onderstreping auteurs):

“Op deze manier wordt het voor de burger niet alleen inzichtelijk welke vormen van jeugdhulp door de gemeente worden geboden aan eenieder en welke vormen alleen na een besluit van de gemeente toegankelijk zijn, maar ook hoe hij deze vormen van ondersteuning, hulp en zorg kan verkrijgen.21

“Het verdient natuurlijk aanbeveling als gemeenten de door hen geboden vormen van jeugdhulp in onderlinge afstemming zoveel mogelijk uniform zouden regelen. Op die manier kunnen alle jeugdigen ervan uit gaan dat ze kunnen rekenen op dezelfde vormen van jeugdhulp (…). De burger kan hier rechtszekerheid aan ontlenen en willekeur wordt hierdoor vermeden. Dit wil overigens niet zeggen dat elke gemeente hetzelfde aanbod in stand hoeft te houden, de behoefte aan bepaalde vormen van jeugdhulp zal immers per gemeente verschillen en zelfs binnen een gemeente in de tijd kunnen variëren. Het gaat dus niet om het standaard ‘in huis hebben’ van een bepaald aanbod, maar het kunnen bieden van bepaalde vormen van jeugdhulp bij gelijkluidende problemen. Hierdoor wordt rechtsongelijkheid voorkomen.” 22

Het minimum dat gemeenten moeten regelen (bij verordening) is dus een aanbod aan voorzieningen, bestaande uit vormen van jeugdhulp zoals deze zijn gedecentraliseerd, die aansluiten bij de behoefte bij jeugdigen en ouders in die gemeente. Dit is het ‘minimale pakket’.

Op vragen van de Tweede Kamer over de borging van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van jeugdigen en hun ouders door de beleidsvrijheid van gemeenten, antwoordde de regering nog als volgt (onderstreping auteurs):

“Elke gemeente moet voor de jeugdige of zijn ouders jeugdhulpvoorzieningen treffen die de jeugdige of zijn ouders

nodig heeft (…): de jeugdhulpplicht. Deze jeugdhulpplicht geldt voor alle gemeenten op gelijke wijze. Ook geldt voor alle gemeenten dat zij voor de toeleiding naar de jeugdhulp deskundigen moeten inzetten. (…) Aan de kwaliteit van de jeugdhulp worden bovendien landelijke kwaliteitseisen gesteld, zoals de eisen van verantwoorde jeugdhulp (…), werken op basis van een hulpverleningsplan en een VOG. Op deze kwaliteitseisen wordt van rijkswege toezicht gehouden. Door al deze waarborgen zijn rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van de jeugdige en zijn ouders gewaarborgd.

Dat de gemeente daarnaast de beleidsvrijheid heeft om een aantal zaken naar lokale behoefte zelf in te vullen, zoals de vormgeving van de toegang en de lokale afbakening tussen het vrij toegankelijke en niet-vrij toegankelijke deel van jeugdhulp, wil niet zeggen dat hierdoor rechtsongelijkheid bestaat. Er is weliswaar onderscheid, maar omdat geen enkele lokale situatie gelijk is, zal niet in elke gemeente hetzelfde samengestelde aanbod van jeugdhulp noodzakelijk zijn. Door deze beleidsruimte wordt de gemeente juist in staat gesteld om in te spelen op deze verschillende lokale situaties (…)”23

Deze passage bevestigt dat gemeenten zelf kunnen bepalen wat het aanbod aan voorzieningen in hun gemeenten is, voor zover dit maar is afgestemd op de

daadwerkelijke behoefte van jeugdigen en hun ouders. Bij het ‘vullen’ van dat aanbod aan voorzieningen met vormen van jeugdhulp hoeft de gemeente echter niet verder te gaan dan hetgeen door de wetgever aan vormen van jeugdhulp is gedecentraliseerd.

3.4 Afbakening binnen de Jeugdwet

Artikel 2.9 sub a Jeugdwet bepaalt dat de gemeenteraad regels stelt

(i)                 over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen,

(ii)               met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening.

21 MvT, p. 151.

22 MvT, p. 151/152.

23 Nota, p. 118.

Onderdeel (i) ziet dus op de voorzieningen zelf en onderdeel (ii) op de ‘toegang’ tot niet vrij toegankelijke (of: individuele) voorzieningen.

3.4.1 De voorzieningen

Voor wat betreft onderdeel (i) geldt het volgende. In de memorie van toelichting bij artikel 2.9 (dan nog 2.8) geeft de wetgever alleen bij sub c expliciet aan dat de gemeenteraad aan zet is. De wetgever zegt dit niet expliciet bij sub a. Toch lijkt het dat het noemen van de raad bij sub c voldoende aannemelijk maakt dat ook bij sub a de gemeenteraad aan zet is en zij bevoegdheden dus niet kan delegeren aan het college.

Mocht dat toch anders zijn, dan volgt niettemin uit de zogenaamde essentialia- doctrine dat de gemeenteraad de hier genoemde bevoegdheden niet mag delegeren aan het college. Deze doctrine vindt haar basis weliswaar in rechtspraak op basis van de Wmo 2015 (en haar voorganger), maar lijkt hier analoog van toepassing.24 In deze doctrine is het aan de gemeenteraad om bij verordening de essentialia te regelen (van de voorzieningen). De literatuur geeft aan dat essentialia strategische keuzes van de raad vormen.25 De raad mag alleen de technische uitwerkingen hiervan delegeren aan het college. Een duidelijke lijst met wat essentieel is en wat niet, en wat de raad dus bij verordening moet regelen, bestaat alleen daar waar de CRvB uitspraken heeft gedaan. Deze uitspraken bestaan voor wat betreft de voorzieningen in de Jeugdwet (nog) niet.

Wat daar verder ook van zij, gezien het vraagstuk van afbakening zijn enkele onderwerpen te noemen die, áls de gemeente daarop wil afbakenen, strategische keuzes betreffen. Dat betekent dat de gemeenteraad deze keuzes dus per definitie moet opnemen in de verordening. Belangrijke kanttekening blijft dat deze redenering dus nog niet is getoetst bij de CRvB.

In de uitspraken van de CRvB over resultaatgericht beschikken in de Wmo 2015 is een eerste element te vinden dat – blijkbaar – essentieel is in een voorziening: tijd.26 Hoewel de uitspraken van de CRvB zien op vormen van maatschappelijke ondersteuning, is het niet ondenkbaar dat de CRvB op dezelfde wijze over deze kwestie oordeelt over vormen van jeugdhulp.27 Ook daar is tijd (dan) een essentieel element van de voorziening. Het college kan geen beschikkingen voor niet vrij toegankelijke voorzieningen afgeven zonder daarbij tijdseenheden te noemen waar de jeugdigen en/of ouders recht op hebben. De gemeente kan het college natuurlijk volledig vrij laten hierin. Maar áls de gemeente niet vrij toegankelijke voorzieningen in tijdintensiteit (en ook doorlooptijd) wil beperken, dán is dat een strategische keuze die essentieel is, die de raad moet maken en die de raad dus in de verordening moet uitwerken. Daarná kan het college deze strategische keuzes in bijvoorbeeld beleidsregels technisch uitwerken om daar uitvoering aan te geven in individuele gevallen. In de nota naar aanleiding van het verslag is bovendien de volgende passage te vinden (onderstreping auteurs):

“De gemeente kan, net zoals in het huidige systeem de verzekeraar nu doet voor bepaalde vormen van zorg (bijvoorbeeld maximaal negen behandelingen door de fysiotherapeut in basispakket), een slot zetten op de omvang en duur van bepaalde vormen van jeugdhulp […]”28

24 Zie bijvoorbeeld Rb. Midden-Nederland, 14 december 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:6726; Rb. Noord-Nederland, 5 maart 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:901; Rb.

Noord-Nederland, 28 maart 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:1092; Rb. Limburg, 16 november 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:10813; Rb. Limburg, 30 november 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:11281; Rb. Den Haag, 23 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:4495.

25 Inmiddels is veel literatuur over de doctrine verschenen. Een praktische artikelnoot vonden wij E.E. Schaake en D. Corver, ‘Delegatie van de verordenende bevoegdheid: de Centrale Raad oordeelt dat de essentialia-doctrine ook onder de Wmo 2015 van toepassing blijft’, Gemeentestem 2017/144, p. 752 – 758. De term ‘strategische keuzes’ is ontleend aan C.W.C.A. Bruggeman en H.F. van Rooij, ‘Verordende bevoegdheid. Eigen bijdrage. Begrenzing in Besluit maatschappelijke ondersteuning (AMvB). Delegatie toegestaan’, Gemeentestem 2011/60.

26 CRvB 8 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3241; CRvB 26 mei 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1381.

27 Dit ondanks de uitspraak van de rechtbank Amsterdam en rechtbank Rotterdam die het tegendeel stelden, zie Rb. Amsterdam, 24 juni 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:7132 en Rb. Rotterdam, 5 juni 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:4550.

Hoewel de passage ziet op de medische verwijsroute en het contracteren van jeugdhulpaanbieders, valt niet in te zien waarom de passage niet ook van toepassing zou zijn op de bevoegdheid van de raad met betrekking tot de verordening en het vaststellen van het voorzieningenpakket. Wat een jeugdhulpaanbieder levert is immers een voorziening en deze voorziening moet de gemeenteraad in de verordening opnemen – en het college moet deze verlenen als een jeugdige en/of ouder daarvoor in aanmerking komt.

Waar voor het element tijd haakjes zijn te vinden in de jurisprudentie en parlementaire geschiedenis, is voor andere essentialia een wat meer creatieve uitstap nodig naar een ander rechtsgebied. Een essentialia-doctrine bestaat namelijk ook in het verbintenissenrecht. Essentialia raken de kern van de prestatie(s) en zonder deze essentialia kan een overeenkomst niet bestaan.29 Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat als essentialia zijn aan te merken de te leveren inspanning of het te bereiken resultaat, daaronder begrepen de kwalitatieve voorwaarden waaraan deze moeten voldoen, en de prijs. Deze elementen moeten dusdanig concreet zijn gemaakt dat de essentialia de verbintenissen tussen partijen bepaalbaar maken.30

In een creatieve denkexercitie is de redenering ook toepasbaar in de essentialia- doctrine voor de Jeugdwet. De verordening is dan aan te merken als een overeenkomst tussen gemeente en inwoners. De voorzieningen die in de verordening staan, moeten dan bepaalbaar zijn. Het alleen noemen van de voorzieningen kan dan niet.

Begeleiding opschrijven maakt niet duidelijk wat die niet vrij toegankelijke voorziening inhoudt. Wat begeleiding is, moet de gemeente zo concreet mogelijk uitwerken, door de voorziening bepaalbaar te maken en deze te begrenzen.31 Denk aan activiteiten die wel en niet zijn toegestaan, doelgroepen die wel en niet in aanmerking komen voor de voorziening, kwaliteit van de activiteiten en het personeel dat deze uitvoert (als de eisen hoger zijn dan wettelijk bepaald), et cetera. Deze keuzes bepalen wie wel en wie niet in aanmerking komt voor de voorziening en ook wie deze wel en wie deze niet kan leveren. Juist daarom vormen deze keuzes ook strategische keuzes waarvoor dus de raad aan de lat staat om deze in de verordening uit te werken. Daarná mag het college de voorzieningen – indien gewenst – technisch verder uitwerken op ondergeschikte onderdelen.

Uit deze creatieve denkexercitie volgt dat de gemeenteraad bij verordening het aanbod aan voorzieningen dat bestaat uit gedecentraliseerde vormen van jeugdhulp kan afbakenen op elementen als activiteiten, intensiteit, doorlooptijd, doelgroep, kwaliteit, et cetera. Dit zijn bovendien strategische keuzes en zij vormen daarmee essentialia die de raad ook echt zelf moet uitwerken in de verordening. Mocht dit niet al uit de Jeugdwet zelf volgen, dan blijkt uit de essentialia-doctrine dat delegatie aan het college immers niet mogelijk is.

28 Nota, p. 40.

29 M.R. Ruijgvoorn, Afgebroken onderhandelingen en het gebruik van voorbehouden (Recht en Praktijk nr. 173) (diss. Utrecht), Deventer: Kluwer 2009, par. 2.1.3; J.D.A. den Tonkelaar, Artikelsgewijs commentaar op Boek 6 BW 'Algemeen gedeelte van het Verbintenissenrecht', met uitzondering van afd. 6.1.10 Schadevergoeding en titel 6.3 Onrechtmatige daad, in: R.J.Q. Klomp & H.N. Schelhaas (red.), Groene Serie Verbintenissenrecht, Deventer: Wolters Kluwer, nr. 12; C.H. Sieburgh, Mr. C. Assers Handleiding tot de beoefening van het Nederlands Burgerlijk Recht. 6. Verbintenissenrecht. Deel III. Algemeen overeenkomstenrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2022, nr. 96.

30 Artikel 6:227 BW.

31 Zie ook Schaake en Corvers 2017, p. 756.

3.4.2 De toegang

Voor wat betreft onderdeel (ii) dan nog het volgende. Het gaat hier om de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een niet vrij toegankelijke voorziening. De praktijk noemt dit ook wel de toegang.

Belangrijk op dit punt is dat de CRvB met een uitspraak in 2017 een stappenplan heeft geformuleerd dat het college moet doorlopen bij een aanvraag voor een individuele voorziening.32

“[…] Dit brengt met zich mee dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag voor jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn. Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen. […]

Relevant voor de toegang is verder dat in artikel 2.6 is opgenomen dat:

“Het college […] er in ieder geval verantwoordelijk voor [is] dat: […] e. jeugdhulp ook toegankelijk is na verwijzing door de huisarts, de medisch specialist en de jeugdarts, onverminderd de daarbij te hanteren professionele standaard als bedoeld in artikel 453 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.

De wetgever geeft daarbij wel aan dat na deze medische verwijzing (onderstreping auteurs):

“[de jeugdhulpaanbieders] dus de daadwerkelijke inhoud van de voorziening bepalen. Daarbij dient de jeugdhulpaanbieder zich te houden aan de afspraken die hij daarover met de gemeente heeft gemaakt in het kader van de contract- of subsidierelatie en met de regels die de gemeente op grond van artikel 2.8 bij verordening stelt. […] de jeugdhulpaanbieder is bij de bepaling welke vorm van jeugdhulp, met welke frequentie en voor hoe lang gebonden aan hetgeen de gemeente hierover in de verordening heeft opgenomen.33

Hoewel de medische verwijsroute dus zelf niet is te beperken, zijn wel voorwaarden te verbinden aan de wijze waarop de jeugdhulpaanbieder daarmee omgaat. Door in de verordening op te nemen dat jeugdhulpaanbieders na een medische verwijzing op dezelfde wijze het stappenplan van de CRvB moeten toepassen als het college én door als raad concreet te zijn in wat jeugdhulp is, krijgt de gemeente meer sturing op deze medische verwijsroute. Daarbij geldt overigens dat de medische verwijzer in principe altijd naar door gemeente gecontracteerd aanbod moet verwijzen. Doet de medische verwijzer dat niet, dan moet de gemeente de verwijzing volgen als de gemeente geen

32 CRvB 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477, r.o. 4.3.1.

33 MvT, p. 124/125.

passend gecontracteerd aanbod beschikbaar heeft. Als wel een passend gecontracteerd aanbod bestaat, kan de gemeente wél afwijken van deze verwijzing. Tegen dat besluit van de gemeente staat dan wel bezwaar en beroep open.34

De laatste stap in het stappenplan, hangt samen met een passage in artikel 2.3 Jeugdwet (onderstreping auteurs):

“Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn […]

De wetgever geeft hierbij aan:

“Uitgangspunt [bij de inzet van een voorziening] blijft echter de eigen kracht van jeugdige en zijn ouders. Het college is alleen gehouden een voorziening te treffen als de jeugdige en zijn ouders er op eigen kracht niet uitkomen.

Vervolgens beslist de gemeente of en welke voorziening een jeugdige nodig heeft.35

Alleen als de genoemde eigen kracht dus niet aanwezig is – en verder voldaan is aan artikel 2.3 Jeugdwet – is het college verplicht een voorziening jeugdhulp in te zetten. De wet werkt deze eigen kracht verder echter niet uit. Het uitgangspunt is wel duidelijk. Dat is artikel 1:247 Burgerlijk Wetboek dat de plicht en het recht van de ouder beschrijft om zijn minderjarige kind te verzorgen en op te voeden.36 Op basis daarvan mogen, volgens de wetgever, gemeenten nogal wat verwachten van jeugdigen en hun ouders onder de Jeugdwet.37 In ieder geval blijkbaar meer dan voorheen onder de Zvw, AWBZ of Wjz.38

Volgens rechtspraak moet de gemeente een aantal belangen meewegen voor het antwoord op de vraag of de eigen mogelijkheden van een jeugdigen en ouders toereikend zijn.39 Het gaat onder meer om de behoefte en de mogelijkheden van de jeugdige, zijn sociale omgeving en die van zijn ouders. Daarnaast moet de gemeente kijken naar de belastbaarheid van de ouders, hun draagkracht en het belang van ouders om te voorzien in een inkomen.

De CRvB maakte in 2021 duidelijk dat een inkomenstoets in ieder geval géén onderdeel mag uitmaken van het beoordelen van de eigen kracht.40 Daarmee lijken bij de praktische toepassing van eigen kracht toch ook weer de begrippen gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp een rol te gaan spelen. Gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp zijn geen begrippen die terugkomen in de Jeugdwet. Toch hint ook de wetgever er al op dat gemeenten niet anders met dit vraagstuk hoeven om te gaan dan vóór de decentralisaties – net als bij de vormen van jeugdhulp.41 De wetgever geeft namelijk bij gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp bij persoonlijke verzorging aan dat:

34 Eerste Kamer, 2013–2014, 33 684, F, p. 14/15. Een vergelijkbare redenering geldt voor gecertificeerde instellingen. Zie Tweede Kamer, 2013-2014, 33684, nr. 45, p. 9 e.v.

35 MvT, p. 8.

36 E.M. Linthorst & J.C. de Wit, ‘Een onderzoek naar de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige en zijn ouders op grond van art.

2.3 Jeugdwet omvat niet de beoordeling van de financiële draagkracht van een gezin’, Gemeentestem 2021/136, p. 785. Zie ook C.W.C.A. Bruggeman, S. Vogels en N.M.C. Tielen, ‘Jeugdhulp met of zonder financiële slagboom?’, AB 2021/238.

37 Bruggeman, Vogels & Tielen 2021, p. 1792. Zie ook C.W.C.A Bruggeman, ‘De eigen kracht om in oplossingen te voorzien als bedoeld in de Jeugdwet dient niet te beperkt te worden uitgelegd’, AB 2019/516, p. 3509.

38 Daarbij aangetekend dat in artikel 3 lid 2 Uitvoeringsbesluit Wet op de Jeugdzorg al wel sprake was van een bepaling die ging over wat nu ‘eigen kracht’ heet.

39 Zie ook CRvB 17 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2362.

40 CRvB 26 mei 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1327.

41 Ook Bruggeman, Vogels en Tielen merken dit op. Zie Bruggeman, Vogels & Tielen 2021, p. 1791.

“Dit […] na de decentralisatie niet anders door het college [zal] hoeven te worden ingevuld.42

Bij kortdurende zorgsituaties (korter dan drie maanden) voor kinderen (0-18 jaar) was alle persoonlijke verzorging gebruikelijke zorg, ook als dit normale persoonlijke verzorging overschrijdt. Als een kind ouder dan 12 jaar geen intieme persoonlijke verzorging wilde ontvangen van een ouder, dan was dit AWBZ-zorg. Uit de wetgeving en jurisprudentie volgt echter ook dat bovengebruikelijke hulp niet automatisch leidt tot een recht op zorg, waar dat onder bijvoorbeeld de AWBZ wel zo was.43

Uitgangspunt is immers wel de ‘eigen kracht’ van jeugdigen en ouders:

“Allereerst is het college niet gehouden om voor een jeugdige of zijn ouders een voorziening op het gebied van jeugdhulp te treffen voor zover de jeugdige en zijn ouders de problemen zelf het hoofd kunnen bieden, eventueel met behulp van personen uit het sociale netwerk of andere instellingen die ondersteuning bieden. Om dit buiten twijfel te stellen is in het eerste lid opgenomen dat een gemeente alleen een voorziening hoeft te treffen voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige en zijn ouder ontoereikend zijn.44

Voorgaande leidde ertoe dat in 2019 een ouder die haar baan had opgegeven en ondanks financiële druk en moeheid voor de bovengebruikelijke hulp die zij leverde toch geen pgb ontving.45 Dezelfde situatie had onder de AWBZ – waarschijnlijk – wel tot een aanspraak op zorg geleid.

Kortom, gemeenten kunnen onderscheid maken in gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp. Gebruikelijke hulp komt niet in aanmerking voor een voorziening. Daarbij kunnen gemeenten aansluiten op wat onder de AWBZ als gebruikelijk was aangemerkt. Bij bovengebruikelijke hulp hoeft het college alleen een voorziening te treffen als jeugdige en ouder(s) niet met eigen kracht alsnog in hun hulpbehoefte kunnen voorzien. Daarbij geldt dan expliciet dat een inkomenstoets géén deel mag uitmaken van het onderzoek naar die eigen kracht.

Ook als gemeenten eigen kracht met gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp definieëren, moeten steeds het stappenplan van de CRvB te doorlopen in individuele gevallen. Zij moeten dus steeds in elk geval ook een individuele afweging maken, waarbij zij rekening houdt met de specifieke omstandigheden van de jeugdige en zijn ouders.

3.5 Afbakening met andere wetgeving

Waar het de afbakening met andere wetgeving betreft, zoals de Wet langdurige zorg (Wlz), de Zvw en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), is artikel 1.2 Jeugdwet van toepassing. Kan de jeugdige aanspraak maken op zorgverlening op grond van één van deze wetten, dan is de Jeugdwet niet van toepassing. Wel geldt volgens dit artikel dat als (i) meerdere oorzaken ten grondslag liggen aan de problemen en stoornissen en (ii) de jeugdige daardoor aanspraak kan maken op zorgverlening uit een recht op zorg uit de Wlz, een zorgverzekering als bedoeld in de Zvw én de Jeugdwet, het college gehouden is een voorziening te treffen op basis van de Jeugdwet.

42 MvT, p. 121.

43 CRvB 17 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2362; Bruggeman 2019, p. 3509.

44 MvT, p. 135.

45 CRvB 17 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2362

Uit voorgaande volgt uiteraard óók dat als de verordening méér omvat dan op basis van de Jeugdwet noodzakelijk, de gemeente daarmee voorzieningen creëert die voorbijgaan aan de hier beschreven wettelijke afbakening. Met andere woorden, als de gemeente in haar verordening opneemt dat zij per definitie hulphonden als voorziening inzet, waarvan nu nog niet zeker is dat deze ook werkelijk een voorziening jeugdhulp kúnnen zijn46, dan creëert zij die voorziening zelf en kunnen jeugdigen er aanspraak op maken al zij voldoen aan in de verordening genoemde voorwaarden.

Een andere belangrijke wettelijke afbakening is te vinden met onderwijswetgeving. Ondersteuning gericht op het doorlopen van het onderwijsprogramma dat primair gericht is op het leerproces, het behalen van onderwijsdoelen of om de jeugdige verder te helpen in de onderwijsontwikkeling, valt niet onder de jeugdhulpplicht van de Jeugdwet. Als een jeugdige recht heeft op ondersteuning vanuit onderwijswetgeving is deze wetgeving voorliggend op de Jeugdwet en hoeft het college geen voorziening te treffen op grond van de Jeugdwet. Als een gedragswetenschapper Ernstige Dyslexie (ED) vaststelt, maar daarvoor géén behandelindicatie afgeeft, dan is geen sprake van jeugdhulp. Dat betekent dat onderwijs in dat geval (ook voor deze jeugdige) verantwoordelijk blijft voor goed lees- en spellingsonderwijs in de klas, eventuele extra begeleiding in de klas en andere specifieke interventies. Het onderzoek van de gedragswetenschapper is overigens wél een vorm van jeugdhulp onder de Jeugdwet.47 Ook géén jeugdhulp zijn intelligentietest ten behoeve van onderwijs waarbij onderzoek een ander doel dient dan diagnostiek, behandeling van leerstoornissen, huiswerkbegeleiding, remedial teaching of motorische remedial teaching (MRT), begeleiding op school (voor zover gericht op het leerproces), dyscalculie, behandeling stoornis op gebied van leren en begeleiding bij ernstige taal- en spraakmoeilijkheden in onderwijs.48

46 CRvB 26 januari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:254.

47 Zie voor meer informatie: https://dyslexiecentraal.nl/basisonderwijs/infographic-ondersteuning-bij-lezen-en-spellen-op- school.

48 Bron: Schulinck.

Terug naar inhoudsopgave