4. Lokale politieke besluitvorming
4.1 Een definitie van politieke besluitvorming
De Jeugdwet is een kaderwet. Uit hoofdstuk 3 van deze handreiking volgt dat het aan de gemeente is om nogal wat besluiten te nemen over jeugdzorg. Meer specifiek liet het hoofdstuk zien dat de Jeugdwet de gemeenteraad oproept om voor verschillende onderwerpen bij een verordening regels te stellen. Dit over zowel de voorzieningen als over de toegang daartoe.
De praktijk lijkt weerbarstig. Raden vinden het nogal eens moeilijk om keuzes concreet genoeg te maken. Daarmee lopen raden het risico in een instrumentele valkuil te lopen, waardoor de kern van wat politiek is achterwege blijft. De definitie van politieke besluitvorming die deze handreiking gebruikt is die van de politicoloog Easton: politiek is de gezaghebbende toebedeling van waarden.49 Een raad die alleen op instrumenten besluiten neemt, weegt geen waarden af en komt dus ook niet tot een gezaghebbende toebedeling daarvan.
Dit hoofdstuk zet een kader van publieke waarden uiteen, losjes gebaseerd op het werk van de politicologe Deborah Stone. Daarbij is uitgewerkt hoe gemeenteraden dit kader kunnen gebruiken om waarden af te wegen in de jeugdzorg, ook waar het de afbakening van de reikwijdte van jeugdhulp betreft. Dat is immers het onderwerp van deze handreiking. De uitwerking is gebaseerd op delen van de infographic “Het sociaal domein voor raadsleden” en de waardenwijzer van de gemeenteraad Almere.50
4.2 Het afwegen van publieke waarden
4.2.1 Publieke kernwaarden
Met het toebedelen van waarden aan de maatschappij bepaalt de raad wat belangrijk is en wie dat krijgt, hoe, wanneer en op welke wijze. Met deze beslissingen geeft de raad dan inhoud aan haar beleid en/of rechtsnormen (in bijvoorbeeld de verordening). Het beleid en de rechtsnormen moeten een bijdrage leveren aan bepaalde doelstellingen.
Doelstellingen die als de gemeente deze haalt, een gewenste werkelijkheid voor haar inwoners dichterbij brengt.51
Daarom moeten deze beslissingen met doelstellingen, beleid en rechtsnormen zo concreet mogelijk zijn. Bepaalt de raad het niet, dan bepaalt een ander het. Dat holt het politieke primaat van de raad uit.
Alle politieke beslissingen bevatten een uitwerking van de vijf publieke kernwaarden zoals Stone die uitwerkt.52 Deze kernwaarden zijn dan ook te gebruiken om tot politieke beslissingen te komen (ex ante). Maar ook om politieke beslissingen die zijn gemaakt te beoordelen: zijn alle waarden wel voldoende afgewogen (ex post)?
49 D. Easton, The Political system, an inquiry into the state of political science, New York: A.A. Knopf 1953.
50 https://academieportal.nl/myfiles/18794/11298/Sociaal%20Domein%20Infographic%202.0%20(def).pdf
51 Zie voor een uitwerking van de wijze waarop gemeenten publieke waarden omzetten naar rechtsnormen in het sociaal domein T.H.G.
Robbe, Politiek en recht: politieke kernwaarden vertalen naar juridische categorieën en concepten bij het selecteren van aanbieders in het
sociaal domein, in: in: C.B. Modderman, T.H.G. Robbe & G. Boogaard, Juridische vragen in het sociaal domein’, Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 27.
52 D. Stone, Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, W.W. Norton & Company 2012.
De vijf kernwaarden zijn:
1. Gelijkheid;
2. Efficiëntie;
3. Welzijn;
4. Vrijheid; en
5. Veiligheid.
Om de kernwaarden af te wegen, beantwoordt de raad een aantal hoofdvragen. Om die hoofdvragen goed te beantwoorden, beantwoordt de raad eerst een aantal deelvragen. Voorbeelden van deelvragen zijn in deze handreiking opgenomen.
4.2.2 Kernwaarde 1: Gelijkheid
Gelijkheid gaat over de vraag: wie krijgt wat en hoe? Wat vindt de raad een rechtvaardige verdeling van schaarse middelen?
De deelvragen zijn:
1.1 Wie moet wat krijgen? En wie niet?
1.2 Wat moet de gemeente deze groep geven? Wat is een minimum? Wat een maximum? Maakt dit wat deel uit van iets groters? Is de waarde die de groep zelf geeft aan het wat van belang voor de raad om vast te stellen wat het wat precies is?
1.3 Hoe komt deze groep in aanmerking voor dit wat? Welke (verdeel)procedure moet de gemeente gebruiken? Wie stelt vast of iemand in aanmerking komt voor het wat of niet?
De meeste deelvragen spreken voor zich. Wat is jeugdhulp (1.2)? Wie moet dat krijgen (1.1)? En hoe (1.3)? Met de deelvraag of het wat deel uitmaakt van iets groters (1.2), bepaalt de raad of jeugdhulp onderdeel moet zijn van andere op te lossen vraagstukken. Denk aan schuldenproblematiek, woonproblematiek of onderwijsproblematiek. Met de deelvraag of de individuele waarde moet meetellen, bepaalt de raad of de wijze waarop jeugdigen en ouders zelf jeugdzorg waarderen een rol moet spelen in hoe de raad jeugdzorg afbakent (1.2).
Minder van belang voor deze handreiking is dat de raad vrijwel dezelfde deelvragen kan stellen als het gaat om jeugdzorgaanbieders.
4.2.3 Kernwaarde 2: Efficiëntie
Efficiëntie gaat over de vraag: wat is een redelijke verhouding tussen in te zetten middelen en de daarmee te bereiken resultaten? Moet de gemeente meer of minder middelen inzetten? Of juist meer of minder resultaten wensen?
Om efficiëntie überhaupt als waarde te kunnen afwegen, is het nodig concrete doelstellingen of opgaven te hebben. Een doel of opgave bepaalt namelijk of een inzet efficiënt is of niet. Zonder concrete doelen is efficiëntie niet vast te stellen en dus ook niet als waarde af te wegen.
Meer concreet houdt de hoofdvraag in hoeveel (tijd, geld, energie) de raad wil investeren in de kwaliteit van uitvoering (bestaande uit mensen en middelen, werkprocessen en diensten) gezien de resultaten die hij wil bereiken bij inwoners en de maatschappij als geheel. Een antwoord op die vraag kan betekenen dat de raad meer moet investeren of juist gewenste resultaten naar beneden moet bijstellen.
In de praktijk van de jeugdzorg gaan politieke discussies daarom vaak over ouderbijdrages (meer input) of betere samenwerking (meer throughput) om resultaten op peil te houden. Of het gaat over het schrappen van bepaalde voorzieningen omdat de raad genoegen neemt met minder resultaten (op outcome en/of impact).
4.2.4 Kernwaarde 3: Welzijn
Welzijn gaat over de vraag: wat zijn basisbehoeftes, wat zijn wensen en wie moet daarvoor zorgen?
De deelvragen zijn:
3.1 Wat zijn basisbehoeftes en voor wie?
3.2 Wie is verantwoordelijk voor deze basisbehoeftes? De gemeente, anderen (wie dan?), de betreffende inwoners zelf?
3.3 Wanneer is geen sprake meer van een basisbehoefte, maar van een wens?
3.4 Wie is verantwoordelijk voor het vervullen van de wens? De gemeente, anderen (wie dan?), de betreffende inwoners zelf?
In de jeugdzorg is de raad aan zet om te bepalen of het minimale pakket zoals beschreven in het vorige hoofdstuk ook de basis moet zijn voor de lokale jeugdzorg. Hij kan namelijk ook bepalen dat diensten die niet tot dit ‘minimale pakket’ behoren toch ook een basisbehoefte zijn in de lokale jeugdzorg. De raad kan bovendien stellen dat in dat geval géén sprake is van een basisbehoefte, maar van een wens. Maar dan wel een wens die de gemeente toch wil regelen.
Een voorbeeld in het politieke debat over jeugdzorg is paardentherapie. Paardentherapie is niet – zondermeer – een vorm van jeugdhulp die deel uitmaakt van het minimale pakket zoals beschreven in het voorgaande hoofdstuk. Toch kán de raad deze therapie als een basisbehoefte aanmerken en het zien als een vorm van begeleiding of behandeling. Begeleiding en behandeling zijn immers in 2015 gedecentraliseerd, dus gaat de gemeente erover. De raad kan het echter ook zien als wens. Hij ziet het dan als een dienst die eigenlijk geen jeugdzorg is, maar mogelijk toch gunstige effecten heeft op jeugdigen. Hij kan dan beslissen het als wens binnen het aanbod jeugdzorg te faciliteren. Daarmee is paardentherapie dan toch een vorm jeugdhulp als begeleiding of behandeling.
Ook hier zijn de vragen over welzijn niet alleen relevant met betrekking tot inwoners. De raad kan deze ook stellen met betrekking tot jeugdzorgaanbieders. In het politieke debat gaat het nu bijvoorbeeld om het bieden van continuïteit aan hoogspecialistische jeugdzorgaanbieders. Wat hebben zij minimaal nodig om te kunnen voortbestaan? En wat is meer dan dit minimale en daarmee een wens?
Een sprekend voorbeeld om het idee achter de hoofdvraag toe te lichten is een woning. Een woning is een basisbehoefte, daarover bestaat consensus. Maar met hoeveel slaapkamers in een huis is een huis een basisbehoefte? Met hoeveel is het een wens?
En hoe bepaal je dat?
4.2.5 Kernwaarde 4: Vrijheid
Vrijheid gaat over de vraag: hoever reikt de vrijheid van de één tot deze schade oplevert voor een ander? En: in hoeverre staat de gemeente aan de lat om voorwaarden te realiseren dat inwoners hun vrijheden kunnen uitoefenen?
De deelvragen zijn:
4.1 Welke vrijheid wil de raad geven aan wie en in welke mate?
4.2 Waar en wanneer leidt deze vrijheid mogelijk tot onacceptabele schade (bij anderen, de gemeente, de natuur, et cetera)?
4.3 Hoe mag de gemeente deze vrijheid dan begrenzen, gezien de verwachte schade?
4.4 Zijn er ook vrijheden die de gemeente moet faciliteren (voor wie dan en welke)?
In het voorbeeld van jeugdzorg liggen hier politieke vragen over keuzevrijheid voor. Met name de vraag hoeveel vrijheid jeugdigen en ouders moeten krijgen om de eigen jeugdzorg vorm te geven. Mogen zij kiezen uit alle mogelijke aanbieders, uit alle mogelijke hulpverleners, uit alle vormen van jeugdzorg? Wanneer leidt dat soort keuzevrijheid tot schade voor die jeugdigen en ouders zelf, de jeugdhulpaanbieders (denk aan personele schaarste) of de gemeente (denk aan een niet te beheersen aantal jeugdhulpaanbieders en voorzieningen)? Welke beperkingen van de vrijheid van jeugdigen en ouders zijn vervolgens gerechtvaardigd? Denk hierbij concreet aan kwaliteitseisen waardoor bepaalde diensten géén jeugdhulp vormen. Of aan het beperken van het aantal jeugdhulpaanbieders in de gemeente. Tegenover deze maatregelen staat dan weer de vraag hoeveel vrijheid jeugdigen en ouders nodig hebben om te waarborgen dat zij ook de best mogelijke jeugdzorg ontvangen?
4.2.6 Kernwaarde 5: Veiligheid
Veiligheid gaat over de vraag: welke risico’s vindt de gemeente relevant en hoe wil de gemeente deze risico’s beheersen?
De deelvragen zijn:
5.1 Welke risico’s zijn belangrijk?
5.2 Hoe kan de raad de schade die gepaard gaat met deze risico’s voorkomen?
5.3 Hoe kan de raad de schade die derden ervaren bij bepaalde gebeurtenissen mitigeren?
5.4 Hoe kan de raad inwoners of derden die uiteindelijk werkelijk schade ondervinden bij risico’s ondersteunen?
Jeugdigen, ouders en jeugdzorgaanbieders zien risico’s in de jeugdzorg. Niet in de laatste plaats zien zij de gemeente en de raad als een risico. Besluiten van gemeente en raad raken immers direct hun belangen. In politieke besluitvorming is het daarom
nodig de risico’s van de huidige situatie in kaart te brengen. Maar ook de risico’s van de politieke besluitvorming hoe daar dan mee om te gaan. Als de gemeente het aantal jeugdhulpaanbieders niet kan beheren, dan is dat een risico voor de houdbaarheid van het lokale stelsel. Een oplossing is het aantal jeugdhulpaanbieders dan beperken. Een risico van dát besluit is dat jeugdhulpaanbieders buiten de boot vallen waar jeugdigen en ouders nu graag gebruik van maken.
Het in kaart brengen van allerlei risico’s klinkt niet aantrekkelijk. Maar dit geeft juist ruimte om maatregelen te bedenken hoe met de risico’s voor jeugdigen, ouders, jeugdzorgaanbieders en de gemeente zelf om te gaan. De raad kan bedenken hoe deze risico’s te voorkomen, hoe ze te mitigeren of hoe te compenseren als ze toch voorkomen.
Bij het beperken van het aantal jeugdzorgaanbieders kunnen bepaalde jeugdigen tussen wal en schip vallen. Dit risico is te minimaliseren door het aanbod te behouden dat nu het grootste deel en/of het specialistische deel van de jeugdhulp werkelijk levert. De gemeente schrapt dan alleen in het aanbod dat klein en/of niet specialistisch is. Treedt het risico dan toch in, dan geeft de gemeente een pgb af, laat de gemeente een jeugdzorgaanbieder alsnog toe tot een overeenkomst of sluit de gemeente een maatwerkovereenkomst met de benodigde jeugdzorgaanbieder. Is werkelijk sprake van schade omdat ook dit niet mogelijk is, dan is ondersteuning van het gezin op andere wijze nodig, bijvoorbeeld financieel.
4.2.7 Politieke dilemma’s
Met het beantwoorden van de deel- en hoofdvragen komt de raad tot een gedegen afweging van politieke kernwaarden en op concrete normen voor beleid en recht. Bij het beantwoorden van de vragen komen ook de politieke dilemma’s aan het licht!
Politieke dilemma’s kunnen spelen op de afweging van één kernwaarde, maar ook op het afwegen van verschillende kernwaarden met elkaar.
Uiteindelijk is het aan de raad om tot een politiek compromis te komen op alle af te wegen kernwaarden, ook in samenhang met elkaar. Het gaat om een compromis omdat politiek niet gaat over gelijk krijgen, maar over de strijd om ideeën. Het politieke compromis geeft met een goede waardenafweging inzicht in het waarom van het lokale stelsel voor jeugdzorg. Waarom ziet het beleid en het recht in de gemeente er op deze manier uit? En daarmee dus ook: Waarom heeft de gemeente jeugdhulp op deze manier afgebakend?
Als een politiek compromis tot stand is gekomen, dan kan de raad weer de volgende stap zetten. Het waar nodig vertalen van normen naar concrete bepalingen in de verordening. Ook voor de afbakening van de reikwijdte.
