7. De praktijk
7.1 Afbakening en politieke beslisruimte
De vorige hoofdstukken beschreven verschillende manieren waarop gemeenten de reikwijdte van de jeugdhulpplicht kunnen en mogen afbakenen. De Jeugdwet kent politieke beslisruimte om tot die manieren van afbakening te komen. De mogelijkheden veronderstellen dus ook dat de raad op een bepaalde manier van die ruimte gebruik maakt.
Schematisch zien de mogelijkheden er als volgt uit. Naast elementen die direct samenhangen met afbakening, zijn ook elementen verwerk die indirect daarmee samenhangen.
De directe elementen vallen in de categorieën:
- “Wat is jeugdhulp I?”,
- “Wat is jeugdhulp II?”,
- “Afbakening met andere wetgeving” en
- “Gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp”.
Indirecte elementen vallen in de categorieën:
- “Hardheidsclausule” en
- “Stappenplan CRvB”.
Wij geven ook steeds aan welke politieke waarden gemeenten afwegen als zij besluiten nemen op deze elementen.
7.2 Verordeningen in de praktijk
Waar het de afbakening van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht betreft, landen politieke besluiten van de raad (ook) in de verordening. Om vast te stellen hoe gemeenten in de praktijk zijn omgegaan met deze afbakening in hun verordening, zijn van vijftien gemeenten de verordeningen en, indien aanwezig en vindbaar, nadere regels en/of beleidsregels verzameld. De lijst met vijftien gemeenten kwam tot stand in een gesprek met de opdrachtgever van deze handreiking. Het gaat om:
1. De gemeente Almelo
2. De gemeente Amsterdam
3. De gemeente Dronten
4. De gemeente Enschede
5. De gemeente Goes
6. De gemeente Groningen
7. De gemeente Lelystad
8. De gemeente Maastricht
9. De gemeente Meppel
10. De gemeente Ommen
11. De gemeente Papendrecht
12. De gemeente Tilburg
13. De gemeente Utrecht
14. De gemeente Vught
15. De gemeente Zutphen.
7.3 Gevonden afbakening en gebruikte politieke beslisruimte
7.3.1 Wat is jeugdhulp I en II?
Het is niet duidelijk of de gemeenten een minimaal pakket zoals beschreven in het juridische kader in hun verordening hebben opgenomen. Een aantal gemeenten stelt in de verordening dat alleen sprake is van individuele voorzieningen en overige voorzieningen en laat de uitwerking aan het college in nadere regels of beleidsregels. Daarnaast zijn er gemeenten die in algemene bewoordingen in de verordening aangeven welke voorzieningen zij voor jeugdigen en ouders organiseren. Tot slot verwijzen drie gemeenten in hun verordening naar het ingekochte aanbod, waarbij twee gemeenten dat doen in de verordening en Ă©Ă©n gemeente in regels vastgesteld door het college.
Het valt ook op dat het aantal voorzieningen per gemeente – enorm – verschilt. Dat varieert van een beperkt aantal voorzieningen tot één gemeente die 25 individuele voorzieningen noemt in de verordening. Ook de namen die gemeenten de voorzieningen geven, zijn verschillend. De ene gemeente gebruikt bijvoorbeeld beschrijvingen als ondersteuning zelfstandig leven en ondersteuning maatschappelijke deelname, een volgende gemeente heeft het over begeleiding groep en langdurige dagbegeleiding waar een volgende gemeente het dan weer heeft over begeleiding en daghulp. Het is niet direct duidelijk wat gemeenten nu precies met deze voorzieningen bedoelen en of zij met deze voorzieningen hetzelfde bedoelen. Dat maakt niet alleen de verordeningen lastig vergelijkbaar, maar maakt het dus ook lastig vast te stellen of gemeenten nu wel of niet een minimaal pakket hebben overgenomen uit voorgaande wetgeving óf dat zij juist verder zijn gegaan dan dat (óf tekort schieten).
Tot slot zijn de voorzieningen in geen van de verordeningen concre(e)t(er) uitgewerkt. De voorzieningen zijn in algemene bewoordingen beschreven (het benoemen van de voorzieningen). Onder een kopje individuele voorzieningen en onder een kopje overige voorzieningen zijn dan alleen de namen van de voorzieningen genoemd. Bijvoorbeeld zoals die genoemd in de vorige alinea. Gemeenten lijken daarmee overigens aan te sluiten op de modelverordening VNG die in artikel 4 ook alleen uitgaat van het benoemen van voorzieningen. Een aantal gemeenten heeft in nadere regels of beleidsregels het college dan de voorzieningen concreter laten uitwerken (of geeft het college de mogelijkheid daartoe), maar deze uitwerking hoort gezien het juridische kader dus eigenlijk thuis in de verordening.
De inkoopdocumenten zijn niet bestudeerd. De beleidsregels en nadere regels zijn kort geanalyseerd. Dat was nodig om te bezien of daarin gemeenten verder zijn gegaan met concretiseren, ook al hoort deze concretisering in de verordening thuis. Geen enkele gemeente voert consistent alle in deze handreiking genoemde mogelijkheden voor concretisering door in de beschrijving van vormen van jeugdhulp (activiteiten, intensiteit, doorlooptijd, doelgroep, kwaliteit). Daarnaast is er Ă©Ă©n gemeente die verschillende vormen van jeugdhulp bijvoorbeeld ook weer op verschillende manieren concretiseert (door bijvoorbeeld bij Ă©Ă©n vorm de doelgroep wel te noemen, maar bij een andere vorm dan weer niet).
Interessant is dat Ă©Ă©n gemeente werkt met een lijst van positieve en negatieve psychologische interventies, afgestemd op een overzicht van Zorginstituut Nederland van november 2014. De gemeente heeft deze lijst opgenomen als bijlage bij door het college opgestelde nadere regels. In die regels is ook opgenomen dat het college geen individuele voorziening toekent voor psychologische interventies binnen de GGZ als deze niet voldoen aan de stand der wetenschap en praktijk. Cognitieve gedragstherapie is volgens deze lijst een interventie die altijd mogelijk is bij alle stoornissen. Community reinforcement approach (CRA) is alleen als interventie mogelijk bij verslavingsproblematiek. Psychoanalyse is als interventie niet mogelijk, althans niet als voorziening jeugdhulp.
Opmerkelijk is ook dat bij gemeenten in dezelfde inkoopregio, waarbij de veronderstelling geldt dat zij dus jeugdhulp ook op dezelfde wijze regionaal inkopen, tóch verschillen zijn te ontdekken in de lokale verordeningen bij het beschrijven van de voorzieningen. Blijkbaar leidt regionaal inkopen er dus niet toe dat gemeenten ook lokaal op dezelfde manier voorzieningen beschrijven in hun verordeningen die wel regionaal op dezelfde manier zijn ingekocht. Dat zou tot uitvoeringsproblemen kunnen leiden, omdat de voorzieningen waar inwoners recht op hebben er dan anders uit kunnen zien dan de voorzieningen die gemeenten inkopen. Overigens, met veranderende wetgeving waarbij gemeenten verplicht bepaalde voorzieningen regionaal moeten inkopen en die voorzieningen ook in de wet zijn beschreven, zou voor deze voorzieningen het probleem – in de nabije toekomst – niet meer moeten spelen. Gemeenten kunnen dan immers niet alleen niet iets anders inkopen, zij kunnen dat ook niet meer anders omschrijven in hun lokale verordeningen.
Hoe dan ook, voorgaande laat zien dat gemeenteraden delen van hun politieke beslisruimte nog onbenut laten. De politieke waarden gelijkheid (wie krijgt wat, hoe en wanneer) en welzijn (basisbehoeftes) kunnen zij in de praktijk nog verder afwegen – tenzij de wetgever dat met wet- en regelgeving al voor hen deed of gaat doen.
Daarmee komen zij tot concrete(re) afbakening. De analyse van de verordeningen laat nu in ieder geval zien dat als gemeenten politieke besluiten nemen over afbakening, vooral het college deze neemt en niet de raad.
7.3.2 Afbakening met andere wetgeving
Er is Ă©Ă©n gemeente die in de verordening expliciet aandacht heeft besteed aan de afbakening van jeugdhulp met andere wetgeving. Andere gemeenten besteden hier geen aandacht aan in hun verordening of hebben het alleen over afstemming met andere wetgeving. Afstemming is echter niet hetzelfde als afbakening. Ook hier benutten gemeenten de politieke ruimte die zij hebben dus nog niet volledig om de politieke waarden gelijkheid en welzijn verder in te vullen en afbakening te concretiseren.
7.3.3 Gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp
Bepalingen over gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp (of: eigen kracht) zijn te vinden in negen verordeningen, maar de gemeenten die deze verordeningen gebruiken gaan wel heel verschillend met het thema om. Zij gebruiken niet allemaal dezelfde terminologie en zij zijn niet altijd even duidelijk. EĂ©n gemeente heeft redelijk concreet in de verordening uitgewerkt hoe zij omgaat met draagkracht en draaglast, concepten kenbaar uit de AWBZ. Een andere gemeente heeft de criteria beschreven die zij afweegt om te bepalen of sprake is van gebruikelijke hulp, terwijl weer een andere gemeente (ook) beschrijft wat gebruikelijke hulp dan is. Nog weer andere gemeenten hebben Ă©Ă©n en ander opgenomen in een bijlage bij de beleidsregels, waarbij Ă©Ă©n gemeente dat heel expliciet heeft gedaan. Die gemeente lijkt daarbij ook de oude AWBZ systematiek te volgen. Een aantal gemeenten lijkt zo de politieke beslisruimte aardig te gebruiken om de waarde gelijkheid op dit thema in te vullen. Nog niet alle gemeenten doen dat echter en ook niet allemaal nog even duidelijk. Gemeenten kunnen er overigens voor kiezen het vaststellen van de noodzaak tot (boven)gebruikelijke hulp expliciet in de uitvoering te laten plaatsvinden. Punt is dan wel dat de raad daartoe expliciet moet besluiten.
7.3.4 Aanvullend: Hardheidsclausule
Drie gemeenten hebben géén hardheidsclausule opgenomen in hun verordening. De andere gemeenten hebben dat wel. Het gaat in alle gevallen om een hardheidsclausule waarbij het college mag afwijken van wat bij verordening is bepaald.
7.3.5 Aanvullend: Stappenplan CRvB
Het stappenplan van de CRvB is in alle verordeningen terug te vinden. Bijzonder daarin is wel dat gemeenten niet steeds dezelfde bewoordingen gebruiken of dit stappenplan op dezelfde plek hebben staan in hun verordeningen. Een duidelijke koppeling van het stappenplan aan de medische verwijsroute zoals beschreven in het juridische kader is maar bij drie gemeenten terug te vinden. Bij deze drie gemeenten is de vrijheid van jeugdhulpaanbieders dus door het vullen van de politieke beslisruimte ingeperkt. Jeugdhulpaanbieders moeten hier immers na een medische verwijzing (óók) het stappenplan van de CRvB doorlopen, waar in de andere gemeenten jeugdhulpaanbieders dat dan niet hoeven te doen. Op basis van de bestudeerde verordening kunnen gemeenteraden van andere gemeenten hier dus nog meer gebruik maken van de hun ter beschikking staande politieke ruimte.