8. Implementeren
8.1 Inleiding
De analyse van bestaande verordeningen laat zien dat gemeenteraden waarschijnlijk meer gebruik kunnen maken van hun politieke beslisruimte om tot afbakening van de reikwijdte van jeugdhulp te komen. Zij moeten de keuzes die zij maken daarna implementeren in de verordening. Dit hoofdstuk geeft enkele globale richtlijnen om de omzetting te maken van politieke keuzes naar normen in de verordening.
8.2 Wat is jeugdhulp I en II?
In plaats van alleen voorzieningen in de verordening te benoemen, wat de meeste gemeenten nu doen, kunnen raden de voorzieningen concreet uitwerken. Het is raadzaam elke voorziening in de verordening dan volgens een vast stramien uit te werken met – minimaal – de volgende elementen:
- doelgroep (voor wie en/of voor wie niet);
- activiteiten (wat en/of wat niet);
- doorlooptijd (voor hoe lang, met een maximum);
- intensiteit (met bijvoorbeeld een minimum en een maximum); en
- kwaliteit (ook wat én door wie, als in: aan welke kwaliteitseisen moeten activiteiten voldoen, maar ook degene die de activiteiten uitvoert).
Gemeenten hoeven overigens niet verder te gaan dan het beschrijven van gedecentraliseerde vormen van jeugdhulp. Het kan wel nodig of zelfs gewenst zijn deze vormen van jeugdhulp verder te specificeren. Dat was bijvoorbeeld ook binnen de AWBZ gebruikelijk. Daar was sprake van begeleiding die bestond uit reguliere begeleiding, specialistische begeleiding en verschillende vormen van begeleiding groep (dagbesteding) met elke eigen omschrijvingen in beleidsregels van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en de indicatiewijzer van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ).
De raad kan reguliere (individuele) begeleiding dan ook concreet beschrijven in de verordening zoals hierna weergegeven.70
- iJW-code: 45A48
- Uitvoeringsvariant: inspanningsgericht
- Tarief: EUR xx,xx per minuut/per uur
- Doelgroep:
70 Voor deze beschrijving is gebruik gemaakt van de Jeugdwet, de productcodelijst iJW, de Beleidsregels indicatiestelling AWBZ 2014, CIZ Indicatiewijzer januari 2014 (versie 0.7), het Generieke Functieboek CAO Jeugdzorg 2021-2023 én de Dienstomschrijvingen Holland Rijnland van 29 september 2022.
Jeugdigen:
§ met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem
§ die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt en
§ die een lichte tot matige beperking ervaren in deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren.
- Activiteiten:
Activiteiten die onderdeel kunnen uitmaken van reguliere, individuele begeleiding:
o Het ondersteunen bij het aanbrengen van structuur, c.q. het voeren van regie.
§ hulp bij initiëren of compenseren van eenvoudige of complexe taken, besluiten nemen en gevolgen daarvan wegen;
§ hulp bij plannen, stimuleren en voorbespreken van activiteiten;
§ hulp bij initiëren of compenseren van op/bijstellen van dag/weekplanning;
§ dagelijkse routine;
§ inzicht geven in (mogelijke) gevolgen van besluiten;
§ hulp bij zich aan regels/afspraken houden, corrigeren van besluiten of gedrag.
o Het ondersteunen bij praktische vaardigheden/ handelingen ten behoeve van zelfredzaamheid.
§ hulp bij uitvoeren of overnemen van eenvoudige of complexe taken/activiteiten, of bij oplossen van praktische problemen die buiten de dagelijkse routine vallen;
§ hulp bij uitvoeren van vaardigheden die geleerd zijn tijdens behandeling, zoals sociale vaardigheden;
§ hulp bij gebruik openbaar vervoer (alleen in de zin van oefenen);
§ hulp bij of overnemen van post openmaken, voorlezen en regelen, afhandeling praktische zaken;
§ hulp bij of overnemen van oppakken, aanreiken, verplaatsen van dagelijks noodzakelijke dingen zoals het oppakken van dingen die op de grond zijn gevallen, het aanreiken van dingen die buiten bereik zijn geraakt zoals een kussen, het verplaatsen van een boek, telefoon en dergelijke;
§ hulp bij plannen en stimuleren van contact in persoonsgebonden sociale omgeving;
§ hulp bij communicatie in de persoonsgebonden omgeving bij bijvoorbeeld afasie.
o Het bieden van toezicht.
§ toezicht op- en het aansturen van gedrag ten gevolge van een stoornis, thuis of elders.
§ toezicht gericht op het bieden van fysieke zorg, zodat tijdig in kan worden gegrepen bij bijvoorbeeld valgevaar, of complicaties bij een ziekte.
o Oefenen met het aanbrengen van structuur, c.q. het voeren van regie en/of het uitvoeren van handelingen die zelfredzaamheid tot doel hebben.
§ oefenen door de jeugdige zelf: oefenen met vaardigheden (al dan niet aangeleerd tijdens behandeling) zoals gebruik van hulpmiddelen voor communicatie, stimuleren van wenselijk gedrag, inslijpen van gedrag;
§ oefenen van de ouder/mantelzorger/gebruikelijke zorger hoe om te gaan met de gevolgen van de aandoening, stoornis of beperking van de jeugdige.
In de volgende situaties is alleen in uitzonderingsgevallen sprake van jeugdhulp en zijn de hiervoor genoemde activiteiten alleen dan inzetbaar als reguliere, individuele begeleiding:
o Tijdens regulier onderwijs.
§ Alleen als de activiteiten niet-onderwijs gerelateerd zijn.
o Bij echtscheiding.
§ Alleen als het college (of bij de uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel de gecertificeerde instelling)vaststelt dat de echtscheiding een schadelijke invloed heeft op de jeugdige en dit leidt tot chronische psychische problemen of psychosociale problemen.
o Bij familiebezoek.
§ Alleen als omgangsbegeleiding is uitgesproken door de kinderrechter.
o Buiten Nederland.
§ Alleen als het college vaststelt dat geen sprake is van gebruikelijke hulp en de jeugdige de voorziening niet langer dan 26 weken per kalenderjaar buiten Nederland ontvangt.
o Bij uitstapjes (waaronder naar sport- en spelevenementen) en/of vakanties.
§ Alleen als het college vaststelt dat geen sprake is van gebruikelijke hulp.
o Bij vaktherapie.
§ Alleen als de vaktherapie onderdeel uitmaakt van de begeleiding.
In de volgende situaties is geen sprake van jeugdhulp en zijn de hiervoor genoemde activiteiten niet inzetbaar als reguliere, individuele begeleiding:
o Bij huiswerkbegeleiding in basis- en voortgezet onderwijs.
o Bij gameverslaving.
o Bij stagebegeleiding.
o Bij studiebegeleiding.
o Bij vrijetijdsbesteding.
o Bij begeleiding naar werk.
- Doorlooptijd en intensiteit:
De maximale duur van de voorziening is in beginsel twaalf kalendermaanden. Verlenging van de voorziening is mogelijk met steeds twaalf kalendermaanden. Stelt het college vast dat geen verbetering is te verwachten in de situatie van de jeugdige, dan richt de voorziening zich op stabilisatie en kent de voorziening een duur van onbepaalde tijd.
De maximale intensiteit is in beginsel 3120 minuten/52 uur per zes kalendermaanden. Het college kan van deze intensiteit afwijken in uitzonderingsgevallen, waaronder, maar niet beperkt tot:
§ een bepaling van de gecertificeerde instelling met daarin een hogere intensiteit.
§ de inzet van een evidence-based interventie vanaf niveau 2 of hoger volgens de Databank Effectieve Jeugdinterventies van het Nederlands Jeugdinstituut (NJI), op voorwaarde dat de toepassing van de evidence- based interventie een hogere intensiteit vraagt.
- Kwaliteit:
Personeel dat de begeleiding aanbiedt is minimaal HBO opgeleid in een (i) voor de uit te voeren activiteiten en (ii) de specifieke jeugdige die de activiteiten ontvangt relevante opleiding. Met schriftelijke toestemming van het college kan de jeugdhulpaanbieder van deze kwaliteitseis afwijken.
Het personeel dat de begeleiding aanbiedt kan:
o Een hulpverleningsplan opstellen:
§ Analyseert in dialoog met de jeugdige en het gezin/ systeem de hulpvraag.
§ Begeleidt de jeugdige en het gezin/ systeem bij het opstellen van het hulpverleningsplan, op basis van observatie en analyse van de problematiek van de jeugdigen en adviseert naar eigen inzicht relevante betrokkenen.
§ Begeleidt de jeugdige en het gezin/ systeem bij het vertalen van het hulpverleningsplan in concrete acties ter versterking van de jeugdige en het gezin/ systeem en legt deze, voor zover noodzakelijk, ter toetsing voor aan het team met relevante betrokkenen.
o Een hulpverleningsplan uitvoeren:
§ Ondersteunt de jeugdige en het gezin/ systeem bij de uitvoering van het hulpverleningsplan door het uitvoeren van passende activiteiten.
§ Bespreekt en registreert de voortgang en resultaten met de jeugdige en het gezin/ systeem en overige betrokkenen.
§ Creëert een netwerk rondom de jeugdige en het gezin/ systeem, zodat zij verder kunnen wanneer de jeugdhulp ophoudt.
§ Signaleert knelpunten die de (mogelijke) veiligheid van de jeugdige in gevaar brengen en onderneemt op basis hiervan passende actie. Intervenieert in crisissituaties.
§ Draagt zorg voor het nakomen van de relevante (wettelijke) termijnen en afspraken en onderneemt actie bij een naderende overschrijding.
§ Treedt, zowel in- als extern, op als intermediair en contactpersoon de jeugdige en voor het gezin/ systeem.
§ Evalueert de hulpverlening en stelt indien nodig het hulpverleningsplan in overleg de jeugdige en met het gezin/ systeem en overige externe betrokkenen bij.
o Professionele ontwikkeling waarborgen en realiseren:
§ Houdt de eigen expertise op peil door het volgen van ontwikkelingen op het expertisegebied.
§ Verzorgt in- en externe voorlichting en kennisoverdracht op het eigen expertisegebied.
§ Signaleert afwijkingen/ knelpunten, spreekt betrokkenen hierop aan en/of geeft deze indien nodig door.
§ Onderhoudt een voor de uitvoering van de functie relevant in- en extern netwerk.
§ Levert een bijdrage aan het verbeteren van de in gebruik zijnde methodieken.
Belangrijk is ook dat de raad vaststelt dat de jeugdhulp die zij in de verordening uitwerkt ook werkelijk is afgestemd op de behoefte die leeft onder jeugdigen en ouders in de gemeente (minimale pakket).
Uitgangspunt voor het lokale en/of regionale stelsel voor jeugdhulp is maximale consistentie en congruentie. Daarom moet de gemeente wat de gemeenteraad bij verordening als mogelijke aanspraken op jeugdhulp voor jeugdigen en/of hun ouder(s) vastlegt verbinden aan de inhoud van de inkoop- of subsidierelaties die gemeenten aangaan met jeugdhulpaanbieders. In dat geval is immers voor alle betrokkenen (gemeente, jeugdhulpaanbieders, jeugdigen en ouders en andere belanghebbenden) duidelijk wat jeugdhulp inhoudt in die gemeente en/of regio. Er zit dan geen ruis tussen hetgeen de gemeente heeft georganiseerd aan voorzieningen voor jeugdigen en ouder(s) en voor welke geleverde diensten zij jeugdhulpaanbieders betaalt.
Voorgaande is het meest efficiënt te realiseren door in de verordening te verwijzen naar bijlagen of zelfs naar de inkoop- en subsidiedocumenten. Het is dan wel van belang dat die bijlagen of inkoop- en subsidiedocumenten ook werkelijk door de raad(!) zijn vastgesteld. Nadere regels of beleidsregels vastgesteld door het college of andere collegebesluiten voldoen niet. Als er daarnaast wijzigingen plaatsvinden in die bijlagen of inkoop- en subsidiedocumenten, dan moeten gemeenten deze behandelen als wijzigingen van de verordening. Zij moeten de daarbij bijbehorende procedures en eisen in acht nemen. Het goed uitlijnen en op elkaar afstemmen van (publiekrechtelijke en privaatrechtelijke) besluitvormingsprocessen is hier dus onontbeerlijk.
8.3 Afbakening met andere wetgeving
Wetgeving in formele zin en daarop gebaseerde wet- en regelgeving regelen de afbakening tussen de Jeugdwet en andere wetgeving. Die afbakening is echter niet altijd even helder. Raden kunnen deze onduidelijkheden niet met hun verordeningen oplossen. Wel kunnen zij in hun verordening de wel bestaande afbakeningen expliciteren. Zij kunnen bijvoorbeeld in verschillende artikelen de afbakening met onderwijswetgeving, de Wlz, de Zvw en de Wmo 2015 uitschrijven.
De raad kan met zijn verordening bijvoorbeeld bevestigen dat onderwijsondersteuning voor leerprocessen geen jeugdhulp is. Onderwijsinstellingen zijn in dat geval ook verantwoordelijk voor de zorg. In de praktijk gaat dat vaak via voorzieningen als onderwijszorgarrangementen. Is echter sprake van een hulpbehoefte die niet is gerelateerd aan leerprocessen – en waarvoor geen andere voorliggende voorzieningen bestaan – dan is juist weer wel sprake van jeugdhulp. Dit kan betekenen dat ook als de jeugdige een voorziening ontvangt op school of onder schooltijd, niettemin sprake is van jeugdhulp onder de Jeugdwet. Als sprake is van jeugdigen met een blijvende zorgbehoefte zoals gespecificeerd in de Wlz, dan valt deze zorg onder die wet. Deze specificatie kan de raad in de verordening opnemen. Bij weigering van medewerking aan een besluit op basis van de Wlz, als er gegronde redenen zijn dat een aanspraak op zorg uit de Wlz bestaat, mag het college overigens jeugdhulp weigeren. Dit volgt uit de Jeugdwet, maar is ook ter verduidelijking in de verordening nog een keer op te nemen. Dat geldt ook voor de situatie waarin een jeugdige zorg ontvangt uit de Wlz en een aanvraag doet voor jeugdhulp bij een psychische stoornis, waar de gevraagde behandeling integraal onderdeel uitmaakt van de geboden zorg uit de Wlz. Ook dan mag het college de voorziening weigeren. Medisch noodzakelijke zorg zoals ziekenhuiszorg, hulpmiddelenzorg, ziekenvervoer en zintuigelijke gehandicaptenzorg vallen onder de Zvw. De Jeugdwet is echter van toepassing als een jeugdige gezien zijn hulpbehoefte zowel in aanmerking komt voor jeugdhulp als voor vergelijkbare diensten in het zorgverzekeringspakket. Dat laatste kan de raad verduidelijken in de verordening.71 Tot slot hoeft het college geen voorziening te leveren op basis van de Jeugdwet als de Wmo 2015 daarin voorziet. Voorbeelden zijn hulpmiddelen, woningaanpassingen, vervoersvoorziening om te kunnen reizen naar verschillende locaties, zoals sportvereniging en recreatieplekken.
Als raden ertoe overgaan deze afbakeningen concreet uit te werken in een aantal artikelen in de verordening, dan kunnen deze artikelen bij wetswijzigingen mogelijk onverbindend raken. De raad moet dus wel actief wetstrajecten – blijven – volgen om te bepalen of de voorgestelde artikelen aansluiten op enerzijds die wettelijke ontwikkelingen en anderzijds de door hem gewenste afbakening.
8.4 Gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp
Gemeenteraden kunnen in hun verordening opnemen hoe zij de eigen kracht van jeugdigen en hun ouders in hun gemeente voor zich zien of hoe het college dat moet beoordelen. Daarbij kan de raad concepten van draagkracht en draaglast gebruiken die bruikbaar zijn om te komen tot een afweging van gebruikelijke of bovengebruikelijke hulp. Dat vertoont overeenkomsten met de AWBZ systematiek.
Uitgangspunt is dan dat de draagkracht gezond is als ouders of andere huisgenoten normale, dagelijkse hulp kunnen bieden aan elkaar. Daarbij geldt dat ouders verplicht zijn de tot hun gezin behorende minderjarige kinderen te verzorgen, op te voeden en toezicht op hen te houden. Een jeugdhulpbehoefte maakt dit niet meteen anders. Als de ouders in deze jeugdhulp kunnen voorzien door een gezonde draagkracht, hoeft het college geen voorziening in te zetten. Gaat de jeugdhulp die nodig is echter verder dan wat normaal is gezien de leeftijd van de jeugdige, dan moet het college de balans tussen draagkracht en draaglast verder onderzoeken. Als de draagkracht van het gezin de draaglast aankan, dan hoeft het college geen voorziening in te zetten. Dat is dus ook niet het geval als de jeugdhulp is aan te merken als bovengebruikelijke hulp. In het onderzoek mogen financiële aspecten overigens geen rol spelen. De raad kan één en ander nog verder concretiseren, bijvoorbeeld door een onderscheid te maken in kortdurende en langdurende jeugdhulpvragen of door te bepalen dat het bieden van een beschermende woonomgeving altijd gebruikelijke hulp is.
71 Het college (dus niet de raad) kan over die afbakening afstemmen met zorgverzekeraars, zie artikel 2.7 lid 5, Jw en artikel 14 lid 4 Zvw.
Om nog verder te concretiseren kan de raad een overzicht toevoegen van uitgangspunten van gebruikelijke hulp per leeftijdscategorie zoals ook in de AWBZ gebruikelijk was. Een aantal in deze handreiking geanalyseerde gemeenten namen dit overzicht in een bijlage bij beleids- of nadere regels op. De bevoegdheid aan het college daarna verdere regels te stellen op de in de verordening opgenomen uitgangspunten is hier toelaatbaar, omdat de strategische keuzes nu door de raad al zijn gemaakt.
8.5 Aanvullend: hardheidsclausule
Het is altijd raadzaam om een hardheidsclausule op te nemen in de verordening. Dit geeft het college, indien nodig, de mogelijkheid van de verordening af te wijken.
Vanuit het evenredigheidsbeginsel gezien zou de raad hieraan nog de voorwaarde kunnen verbinden dat afwijking alleen mogelijk is als dit in het voordeel is van de jeugdige of zijn ouder(s).
8.6 Aanvullend: stappenplan CRvB
Uit de analyse van de verordeningen blijkt dat vrijwel alle gemeenten het stappenplan van de CRvB in hun verordeningen hebben opgenomen. Dat is ook raadzaam om te doen, omdat het college dit stappenplan moet doorlopen voor een deugdelijk onderzoek van de jeugdhulpbehoefte. Wel miste in een aantal geanalyseerde verordeningen een schakelbepaling voor jeugdigen en ouder(s) die jeugdhulp ontvangen na het doorlopen van de medische verwijsroute. Raden kunnen een dergelijke schakelbepaling opnemen in de verordening. Jeugdhulpaanbieders moeten dan bij het beoordelen van de jeugdhulpvraag na een medische verwijzing zich houden aan de afspraken die zij daarover met de gemeente maken in contract- of subsidierelaties én met de regels die daarover zijn neergelegd in de verordening.
Omdat het stappenplan van de CRvB in die verordening is opgenomen, maakt de raad dan een verbinding tussen dat stappenplan en de medische verwijsroute.