9. Samenvatting
9.1 Inleiding
De handreiking kan nu de vragen beantwoorden zoals gesteld in de inleiding:
1. Wat is het juridische kader voor het afbakenen van de jeugdhulpplicht in de gemeentelijke verordening zoals dat voortvloeit uit de Jeugdwet? Hoe verhoudt deze zich tot de gewenste afbakening beschreven in de Hervormingsagenda Jeugd?
2. Wat is “politieke besluitvorming” als het gaat om afbakenen van de jeugdhulpplicht in de gemeentelijke verordening? Hoe verhoudt deze zich tot de gewenste afbakening beschreven in de Hervormingsagenda Jeugd?
3. Hoe verhouden het juridische kader onder 1) en politieke besluitvorming onder
2) zich tot elkaar? Hoeveel politieke beslisruimte hebben gemeenten juridisch gezien?
4. Welke afbakeningen van jeugdzorg hanteren gemeenten op dit moment in hun verordeningen? Welke mogelijkheden laten gemeenten nog onbenut?
5. In hoeverre maken gemeenten gebruik van de politieke beslisruimte? Welke mogelijkheden laten gemeenten nog onbenut?
6. Hoe zijn deze mogelijkheden voor afbakening te vertalen (via politieke besluiten) naar concrete bepalingen in verordeningen voor jeugdzorg? Hoe kunnen gemeenten deze bepalingen implementeren in hun verordening?
9.2 Juridische kader
Het juridische kader voor het afbakenen van de jeugdhulpplicht in de gemeentelijke verordening is uitgeschreven in hoofdstuk 3. Dit beantwoordt het eerste deel van vraag 1.
Uit het juridische kader blijkt, kort samengevat, dat gemeenten zelf kunnen bepalen wat het aanbod aan voorzieningen in hun gemeenten is, voor zover dit maar is afgestemd op de daadwerkelijke behoefte van jeugdigen en hun ouders. Bij het vullen van dat aanbod aan voorzieningen met vormen van jeugdhulp hoeft de gemeente echter niet verder te gaan dan hetgeen door de wetgever aan vormen van jeugdhulp is gedecentraliseerd.
De gemeenteraad kan bovendien bij verordening het aanbod aan voorzieningen afbakenen op elementen als activiteiten, intensiteit, doorlooptijd, doelgroep, kwaliteit, et cetera. Dit zijn strategische keuzes en zij vormen daarmee essentialia die de raad ook echt zelf moet uitwerken in de verordening.
Gemeenten kunnen daarnaast onderscheid maken in gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp. Bij bovengebruikelijke hulp hoeft het college alleen een voorziening te treffen als jeugdige en ouder(s) niet met eigen kracht alsnog in hun hulpbehoefte kunnen voorzien. Wat eigen kracht is, kunnen raden ook in hun verordening uitwerken. Daarbij geldt expliciet dat een inkomenstoets is verboden.
Als de verordening uiteindelijk de reikwijdte van de jeugdhulpplicht (opzettelijk of door onduidelijkheid) breder maakt dan op basis van de Jeugdwet noodzakelijk is, dan creëert de gemeente daarmee een aanbod aan voorzieningen dat uitgebreider is dan wettelijk nodig.
9.3 Politieke besluitvorming
In hoofdstuk 4 gaven wij een definitie van politieke besluitvorming als de gezaghebbende toebedeling van waarden aan de maatschappij. Het hoofdstuk geeft daarmee een antwoord op het eerste deel van vraag 2.
Politieke besluitvorming is het afwegen van de kernwaarden gelijkheid, efficiëntie, welzijn, vrijheid en veiligheid. Het afwegen van deze waarden gebeurt door de raad die bepaalde vragen en subvragen beantwoordt. Dat geldt ook voor de reikwijdte van de jeugdhulpplicht. De raad moet doelstellingen, beleid en rechtsnormen daarbij zo concreet mogelijk maken. Bepaalt de raad het niet, dan bepaalt een ander het
De raad bepaalt zo politiek wat jeugdhulp is, wie daarvoor in aanmerking komt en hoe iemand daarvoor in aanmerking komt (gelijkheid). Hij bepaalt ook welke inzet op bijvoorbeeld kwaliteit van de jeugdhulp aanvaardbaar is gezien de gewenste resultaten van die jeugdhulp (efficiëntie). Hij bepaalt welke diensten jeugdhulp vormen als basisbehoefte die de gemeente in ieder geval moet organiseren. En welke diensten hij ziet als wensen en of de gemeente ook die wensen als voorzieningen voor jeugdhulp moet organiseren (welzijn). Hij bepaalt door de reikwijdte van de jeugdhulpplicht te bepalen en de concretisering daarvan hoe vrij jeugdhulpaanbieders, jeugdigen en ouders zelf nog zijn om te bepalen wat jeugdhulp is (vrijheid). En tot slot kan hij met het concretiseren van de jeugdhulpplicht bepaalde (maatschappelijke) risico’s (willen) beheersen.
9.4 Ruimte
Hoofdstuk 5 beschrijft de ruimte die het juridische kader biedt aan de politieke besluitvorming zoals beschreven in hoofdstuk 4. Daarmee geeft het een antwoord op vraag 3.
Die ruimte is vrij groot. Het juridische kader zoals wij dat beschreven in hoofdstuk 3 kent slechts een tweetal beperkingen voor politieke besluitvorming.
Ten eerste moet het aanbod aan voorzieningen dat de gemeente biedt zijn afgestemd op de daadwerkelijke behoefte van jeugdigen en ouders. Dat aanbod hoeft echter niet uit meer te bestaan aan vormen van jeugdhulp dan zoals gedecentraliseerd.
Ten tweede is de inkomenstoets verboden bij het vaststellen of jeugdigen en ouders op eigen kracht aan hun hulpbehoefte kunnen voldoen. De gemeente mag echter verder wel gebruik maken van de concepten gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp en is ook bij bovengebruikelijke hulp niet altijd verplicht een voorziening te treffen.
Hoofdstuk 6 beschreef tot slot hoe deze lokale mogelijkheden voor politieke besluitvorming zich verhouden tot de Hervormingsagenda Jeugd. Daarmee zijn het tweede deel van vraag 1 en 2 beantwoordt.
Onze analyse laat zien dat gemeenteraden in hun verordeningen al veel ruimte hebben om delen van de Hervormingsagenda die gaan over de reikwijdte van de jeugdhulp in te voeren.
9.5 Praktijk
Hoofdstuk 7 geeft de uitkomst van een analyse van de verordeningen jeugdhulp weer uitgevoerd onder 15 gemeenten. Het beantwoordt daarmee vraag 4 en 5.
De bevindingen zijn dat gemeenten, en vooral gemeenteraden, nog veel meer de politieke ruimte kunnen benutten die de Jeugdwet geeft. Duidelijke politieke besluiten van de raad over afbakening, die vervolgens omgezet naar normen in de verordening landen, komen bijna niet voor. Beschrijvingen van wat jeugdhulp is, gaan vaak niet verder dan het benoemen van de voorzieningen binnen de gemeente. Wat gebruikelijke hulp of eigen kracht is, is vaak maar summier uitgewerkt in de verordening. De afbakening met andere wetgeving is zo goed als afwezig. Voorgaande onderwerpen zijn vaak, maar zeker niet altijd even concreet, uitgewerkt in door het college vastgestelde nadere regels of beleidsregels. Deze keuzes moet de raad echter maken in de verordening.
Alle verordeningen kennen wel een hardheidsclausule. Maar afwijken van de verordening door het college heeft weinig om het lijf als de verordening zelf weinig inhoud heeft. Ook bevatten alle verordeningen het stappenschema van de CRvB (zoals ook opgenomen in de modelverordening van de VNG). Een verbinding tussen dit stappenschema en de medische verwijsroute ontbreekt dan echter weer in veel gevallen.
9.6 Implementatie
Hoofdstuk 8 geeft globaal aan hoe gemeenten, en dan vooral gemeenteraden, een strakkere afbakening van de reikwijdte kunnen implementeren in hun verordening. Het hoofdstuk staat daarbij stil bij de eerder genoemde elementen en beantwoordt zo vraag 6:
o beschrijving van de voorzieningen;
o gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp;
o andere wetgeving;
o hardheidsclausule;
o stappen CRvB.