2.1. Reikwijdte: jeugdhulpplicht voor de meest kwetsbare jeugdigen en gezinnen

1.

2.1.0 Opgave

Jeugdhulp moet beschikbaar zijn voor jeugdigen en gezinnen in de meest kwetsbare situaties. We zien dat deze groep nu onvoldoende passende jeugdhulp ontvangt. Ombuiging hiervan vraagt een gerichte aanpak: naast de voortdurende verbetering van de kwaliteit van de zorg, moet het voor jeugdigen en hun ouders helder zijn waarvoor ze in het kader van jeugdhulp bij de overheid terecht kunnen en waarvoor niet (uitleg/duiding). En niet elke hulpvraag behoeft een zorgantwoord. Hierover is een stevige maatschappelijke dialoog nodig. Het moet daarnaast duidelijker worden wat jeugdhulp precies inhoudt en wat binnen de huidige wettelijke kaders onder jeugdhulp moet vallen en wat niet.23 Als sprake is van achterliggende gezinsproblematiek is een andere interventie in de context van het gezin meer voor de hand liggend. Met beperkte hoeveelheid mensen en middelen moeten scherpe keuzes gemaakt worden wie in aanmerking komt voor professionele jeugdhulp (goede brede analyse), waarbij de meest kwetsbaren altijd geholpen moeten worden. 

We willen ervoor zorgen dat gegeven de beschikbare mensen en middelen:

• Jeugdigen en ouders met opvoed- en opgroeivragen op een laagdrempelige manier terecht kunnen. Dichtbij, in de wijk; 
• De jeugdhulpplicht toeziet op jeugdigen en gezinnen in de meest kwetsbare situaties. Hiervoor is passende jeugdhulp beschikbaar;
• Jeugdigen en ouders in de meest kwetsbare situaties in beeld zijn en kunnen rekenen op een meer integrale aanpak voor hun (vaak complexe) problematiek. Dit vraagt om stevige verbindingen van de jeugdhulp met onder andere het onderwijs, volwassenenzorg en vraagstukken rond bestaanszekerheid (zie hiervoor ook paragraaf 2.2).
  

2

Daarvoor gaan we een aantal zaken beter doen:

3

2.1.1 We voeren een maatschappelijke dialoog over normaliseren en versterken gewone leven

Niet alle hulpvragen van jeugdigen of ouders hoeven met jeugdhulp beantwoord te worden. Daarbij is het niet wenselijk dat de overheid voor alle hulpvragen jeugdhulp inzet. Sommige vragen horen bij het gewone opvoeden en opgroeien of zijn vragen die beantwoord kunnen worden in de sociale context van gezinnen zoals hun sociale netwerk of horen beantwoord te worden binnen het brede maatschappelijke domein: wonen, bestaanszekerheid, leven in de wijk, onderwijs. Er is een maatschappelijke dialoog nodig over normaliseren en het versterken van kinderen, ouders/opvoeders en hun netwerk en hoe we samen een zorgzame samenleving kunnen vormen

4

Afspraken:

1. Het Rijk initieert in samenwerking met betrokken partijen vanaf 2023 een maatschappelijke dialoog over het normaliseren en versterken van het gewone leven. Gezond en veilig opgroeien betekent een (mentale) context creëren waarin onzekerheid en verschil er mag zijn, zoals ook geïllustreerd in de brief van Koningin Máxima.24 Deze dialoog heeft daarmee nauwe samenhang met de in de inleiding genoemde aanpak ‘Mentale gezondheid: van ons allemaal’. De opbrengsten van deze dialoog worden verwerkt binnen het programma van de Hervormingsagenda, bij opleidingen en trainingen en binnen kwaliteitskaders en richtlijnen; 
2. Daarnaast komt de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving in de loop van 2023 met een gevraagd advies over hoe het ‘gewone leven’ van jeugdigen en de gezinnen/huishoudens waarin zij opgroeien kan worden versterkt. De aanbevelingen uit dit rapport worden door het Rijk en relevante partijen bij de dialoog betrokken.
   

2.1.2 Ouderschap versterken en directe leefomgeving (de pedagogische basis) lokaal inrichten

Het is van belang dat jeugdigen en gezinnen zoveel mogelijk toegerust zijn om (hulp)vragen gezamenlijk en in hun sociale context op te pakken en als dat niet lukt, antwoorden laagdrempelig weten te vinden. We leggen aan ouders beter uit waar ze terecht kunnen met hun vragen. Daarbij is lokaal een stevige pedagogische basis nodig, waarbij aandacht is voor ouderschap, de context van het gezin en het brede sociale domein. De pedagogische basis bestaat uit basisvoorzieningen voor jeugdigen en gezinnen zoals opvang, onderwijs, welzijn, jongerenwerk, sport en jeugdgezondheidszorg en lokale teams met laagdrempelige informatie voor ouders over opvoeden en opgroeien (ook online). We willen meer duidelijkheid geven aan de in de Jeugdwet aan gemeenten gegeven opdracht om het opvoedkundige klimaat in gezinnen, wijken, buurten, scholen en kinderopvang te versterken.

Afspraken:

1. Het Rijk verduidelijkt de bestaande verplichting in de Jeugdwet dat gemeenten moeten zorgen voor een toereikend aanbod van basisvoorzieningen.27 Doel is dat een gemeente werkzame vrij toegankelijke voorzieningen treft in wijken, buurten, scholen en kinderopvang et cetera, waar ouders/opvoeders terecht kunnen met vragen over de opvoeding en jongeren laagdrempelig naartoe kunnen (zie hiervoor ook versterking van de lokale teams in paragraaf 2.3). Wat namelijk begint met een zorgvraag, blijkt vaak geen zorgantwoord nodig te hebben. Het wetsvoorstel waarin aanpassingen gedaan worden ten aanzien van de reikwijdte wordt in 2024 aangeboden aan de Tweede Kamer; 
2. Het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) heeft in 2022 een publicatie uitgebracht over de pedagogische basis en stelt ter ondersteuning van gemeenten in deze beweging in 2023 een handreiking op met goede voorbeelden, zodat gemeenten van elkaar kunnen leren zie paragraaf 2.3) en de praktijk kunnen verbeteren.28 VNG brengt deze handreiking bij gemeenten onder de aandacht, zodat gemeenten deze kunnen betrekken bij het zorgdragen voor de basisvoorzieningen en het inrichten van het preventiebeleid; 
3. De afspraken uit het GALA worden door Rijk, gemeenten, GGD en andere stakeholders benut: met het GALA wordt een integrale benadering van het preventiebeleid gestimuleerd en gefaciliteerd: preventie in brede zin, dus ook sociaal beleid en sport en bewegen. Het kabinet heeft in het regeerakkoord als doel omarmd dat in 2040 een gezonde generatie opgroeit, met een focus op jeugd door sport, voeding en bewegen van jongs af aan.29 Want kinderen die ongezond opgroeien staan veelal op een achterstand.30 De niet-vrijblijvende afspraken in het GALA over onder meer een kansrijke start in de eerste duizend dagen van een kind, een gezonde leefstijl en mentale gezondheid, de aanpak Opgroeien in een Kansrijke Omgeving (OKO) en versterking van de sociale basis zijn belangrijke onderdelen van preventiebeleid voor de jeugd. Deze aanpak zal met goede afspraken over de grenzen van sectoren heen
   

2.1.3 Problemen in de context van het gezin oppakken

Het is van belang dat problemen in de context van het gezin worden opgepakt. Niet altijd is jeugdhulp de meest passende hulp. Daarom is het versterken van de verbinding met domeinen zoals het onderwijs, bestaanszekerheid/schulden en volwassenen-ggz noodzakelijk. Hoe we dat doen, beschrijven in de volgende paragraaf.

2.1.4 Jeugdhulpplicht scherper duiden, afbakenen en richten

De jeugdhulpplicht wordt beter geduid, afgebakend en gericht op jeugdigen en gezinnen die het meest kwetsbaar zijn of in de meest kwetsbare situaties. Het aantal niet-vrij toegankelijke voorzieningen van jeugdhulp zal hierdoor dalen.

Afspraken:

1. Het Rijk past de Jeugdwet aan zodat de jeugdhulpplicht toeziet op jeugdigen en gezinnen in de meest kwetsbare situaties, namelijk: jeugdigen in onveilige situaties en/of jeugdigen met ernstige31 gedragsproblematiek, een aandoening, stoornis of (chronische) beperking, waarbij de inzet van jeugdhulp noodzakelijk is gezien de aard en ernst van de hulpvraag.32 Door het scherper duiden en afbakenen van de jeugdhulpplicht in de Jeugdwet is de verwachting dat lokaal duidelijker is wat minimaal door gemeenten aan voorzieningen beschikbaar moet zijn en van daaruit om inrichting vraagt. Het wetsvoorstel komt tot stand in nauw overleg met de betrokken partijen en wordt in 2024 aangeboden aan de Tweede Kamer;
2. Het heeft uiteraard de voorkeur dat ook in het kader van de jeugdhulpplicht zo veel mogelijk gebruik wordt gemaakt van oplossingen binnen het eigen netwerk, vrij toegankelijke voorzieningen of overige voorzieningen (zoals een woningaanpassing). Maar aangezien de jeugdhulpplicht toeziet op complexe zorgvragen zal het vaak de specialistische zorgvormen betreffen die regionaal dan wel landelijk georganiseerd zullen worden;
3. Om gemeenten en professionals te ondersteunen bij het maken van de afweging in welke situaties er sprake is van een jeugdhulpplicht, initiëren het Rijk en de betrokken partijen de verdere uitwerking van het afwegingsproces om onder andere tot een nadere begripsdefiniëring te komen. Dit sluit aan bij de ontwikkeling van het kwaliteitskader brede analyse (triage/ verklarende analyse). Het Rijk ondersteunt dit afwegingsproces met wet- en regelgeving; 
4. Het Rijk en gemeenten brengen – vooruitlopend op de aangepaste Jeugdwet – in kaart wat de mogelijkheden tot afbakening en sturing zijn op basis van de huidige Jeugdwet, zowel landelijk als lokaal. Dit wordt verwerkt in een handreiking begrenzing van de reikwijdte Jeugdwet in lokale regelgeving (verordening en beleidsregels). Deze handreiking zal na aanpassing van de wet herzien worden. Gemeenten maken daarbij transparant indien zij lokale keuzes maken aangaande jeugdhulp boven de verplichtingen in de aangepaste wet;
5. Gezien de voorgestelde wijze van afbakening van de jeugdhulpplicht (er wordt namelijk aangegeven wat er wél onder de jeugdhulpplicht valt in plaats van wat er níet onder valt) is het van belang goed te monitoren welke effecten deze afbakening heeft. Zowel inhoudelijk als in relatie tot sturingsmogelijkheden van gemeenten en bijpassende financieringssystematiek vanuit het Rijk. Alleen zo kunnen we in kaart brengen of deze positieve invulling voldoende kaders biedt om de schaarste goed te verdelen.
   

2.1.5 Jeugdigen en gezinnen in de meest kwetsbare situaties zijn in het vizier van gemeenten en kunnen rekenen op een integrale aanpak

Afspraken:

1. De beroepsverenigingen (inclusief huisartsen) en aanbieders starten in 2023 in afstemming met Rijk, gemeenten en Associatie Wijkteams met de ontwikkeling van een kwaliteitskader voor het doen van een brede analyse (triage/ verklarende analyse) zoals beschreven in het convenant ‘Stevige lokale teams’, paragraaf 2.3.1 en Kwaliteit 2.5;
   
2. De huidige leidraad voor samenwerking tussen gemeenten en huisartsen wordt door VNG en LHV geactualiseerd. Zie paragraaf 2.3.3;
3. Het Rijk werkt samen met gemeenten, GGD-GHOR en Actiz nader uit hoe de uitvoerders van de jeugdgezondheidszorg (JGZ) worden ingezet bij preventieve interventies en signalering. Zie paragraaf 2.2;
4. Als onderdeel van het convenant ‘Stevige lokale teams’ (zie paragraaf 2.3) ontwikkelt de VNG een kader voor domeinoverstijgend werken, speciaal gericht op jeugdproblematiek. Hierbij worden de mogelijkheden meegenomen die het wetsvoorstel ‘Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein’ zal bieden.
   
   Dit betekent dat we een aantal zaken anders en niet meer doen:
   

2.1.6 Jeugdhulp wordt niet overal meer ingezet

Niet-vrij toegankelijke jeugdhulp voorziening wordt niet ingezet wanneer een hulpvraag beantwoord kan worden binnen het eigen netwerk (eigen kracht en inzet informele steun), als er sprake is van gebruikelijke zorg of wanneer een passende vrij toegankelijke voorziening of overige voorziening beschikbaar is. De Jeugdwet heeft een breed en open karakter, zeker in vergelijking met wetten buiten het gemeentelijk domein. De ruime kaders geven vrijheid, maar zorgen ook voor discussie over grensgebieden omdat aanpalende wetten steviger zijn afgebakend dan de open Jeugdwet. Daarom verduidelijken we een aantal zaken.

Afspraken: 

1. Een gedeelde invulling van de begrippen ‘gebruikelijke zorg’ en ‘eigen kracht’ moeten bijdragen aan een betere afbakening van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht. Het Rijk neemt initiatief om deze begrippen in de aan te passen Jeugdwet nader te definiëren. Wanneer er sprake is van gebruikelijke zorg of eigen kracht, wordt er dus geen jeugdhulp ingezet. Het wetsvoorstel wordt in 2024 aangeboden aan de Tweede Kamer;
2. Het Rijk versterkt informele steun(figuren) en de samenwerking informele en formele hulp (zie paragraaf 2.3.4);
3. Het Rijk verscherpt in de Jeugdwet voorliggendheid: een beroep op een niet-vrij toegankelijke voorziening op grond van de Jeugdwet is niet mogelijk wanneer een passende vrij toegankelijke voorziening (bijvoorbeeld collectieve ondersteuning op school, (individuele) ondersteuning door stevig lokaal team etc.) of een overige voorziening (op het gebied van zorg, onderwijs, sport, cultuur, welzijn, basistakenpakket jeugdgezondheidszorg, maatschappelijke ondersteuning of werk en inkomen) beschikbaar is.

2.1.7 (Lichte) ambulante hulp en ondersteuning wordt zoveel als mogelijk vormgegeven als (groepsgerichte) vrij toegankelijke voorziening (lichte toets, zonder beschikking)

Afspraken:

1. Het heeft de voorkeur om veel voorkomende (lichte) ambulante hulp en ondersteuning zoveel als mogelijk vrij toegankelijk aan te bieden. Inzet van dit type ondersteuning is mogelijk op basis van een lichte toets maar er is geen beschikking voor nodig.33 Deze zorg is zoveel mogelijk groepsgericht. Een veel geziene invulling hiervan is hulp en ondersteuning geboden door het lokale team. Het Rijk zal de beweging stimuleren door eerdergenoemde afspraken over de toereikende basisvoorzieningen en het daarnaast op te nemen in de toelichting van het wetsvoorstel ‘Reikwijdte’;
2. Gemeenten voeren periodiek overleg met samenwerkingspartners over de visie en opdracht aan de pedagogische basis, gerichte preventie en de inrichting van de vrij toegankelijke voorzieningen (waaronder een deel van de hulp geboden door stevige lokale teams). Het Rijk ondersteunt deze inzet door hiertoe een verplichting op te nemen in de Jeugdwet. Gemeenten voeren deze uit.
   

2.1.8 Jeugdhulp die niet werkt, wordt niet meer ingezet en we vergroten kennis over de effectiviteit van het aanbod.

Afspraken:

1. Jeugdhulp die aantoonbaar niet werkt, wordt niet meer ingezet en niet meer vergoed. Hulp moet van meerwaarde zijn voor de jeugdige. Dit betekent dat hulp aantoonbaar effectief is volgens de stand van wetenschap en praktijk. Bij de stand van wetenschap en praktijk wordt voor het aantonen van effectiviteit een weging gemaakt van wetenschappelijke kennis, praktijkkennis en ervaringskennis. In het hoofdstuk over kwaliteit worden afspraken gemaakt over ‘doen wat werkt’. Dit betekent ook dat er duidelijk moet worden welke jeugdhulp niet meer wordt ingezet: er wordt in 2023 een zogenaamde ‘niet doen’-lijst opgesteld door het veld. Professionals, aanbieders en gemeenten passen de voortschrijdende kennis over kwaliteit en effectiviteit – waar mogelijk: direct – toe in de praktijk (Zie verder paragraaf over kwaliteit 2.5);
2. Het is van belang de meest effectieve behandelduur mee te nemen in het kader van effectiviteit (kwaliteitskader en richtlijnen) maar ook in het kader van reikwijdte.34 Een behandeling dient niet langer te duren dan effectief is. Als er onvoldoende kennis beschikbaar is over kwaliteit en effectiviteit, wordt onderzoek gedaan (Zie verder paragraaf over kwaliteit 2.5). Bewezen niet-effectieve hulp moet worden gestopt en niet meer worden betaald.

2.1.9 Sturen op de trajectduur

De gemiddelde trajectduur is in 2021 ten opzichte van 2015 gestegen met 35% bij jeugdhulp zonder verblijf en ook bij jeugdhulp met verblijf is een stijging te zien. Dit heeft diverse oorzaken. Het spreekt vanzelf dat de trajectduur niet langer (of korter) moet zijn dan noodzakelijk. Gemeenten voeren vanuit hun rol als opdrachtgever (zorginkoper) gesprekken met hun contractpartijen. Het is van belang dat gemeenten en aanbieders in deze gesprekken aandacht hebben voor trajectduur, hierover in gesprek blijven en hierover op geaggregeerd niveau afspraken maken, mede gebaseerd op beschikbare kwaliteitskaders en richtlijnen. Waarbij voorkomen moet worden dat dit leidt tot micromanagement op casusniveau of leidt tot onnodige administratieve lasten (zie ook paragraaf 2.7).

Afspraken

1. Gemeenten en aanbieders maken bij de contractering afspraken hoe zij tijdens de looptijd van een contract de gemiddelde trajectduur monitoren en maken afspraken over sturing. Dit vraagt van gemeenten dat ze meer inzicht krijgen in de gemiddelde (geaggregeerde) trajectduur per aanbieder. En een gezamenlijke duiding van de oorzaken van de verschillen. Bij dit gesprek tussen gemeenten en aanbieders, is de verwachting dat inhoudsdeskundige expertise rondom de betreffende zorg betrokken wordt als het gaat om de duiding en interpretatie van (geaggregeerde) gegevens rondom de trajectduur.