5. Ruimte in het juridische kader voor politieke besluitvorming
5.1 Inleiding
Het juridische kader om de reikwijdte van de jeugdhulpplicht te bepalen zoals beschreven in hoofdstuk 3 laat ruimte aan gemeenten, meer specifiek hun gemeenteraden, om politieke besluiten te nemen over die reikwijdte. Hoofdstuk 4 geeft daar handvatten voor. Gemeenteraden kunnen (of: moeten) deze besluiten vervolgens vastleggen in de gemeentelijke verordening. Daar gaat dit hoofdstuk over.
5.2 Wat is jeugdhulp I?
Uit het juridische kader volgt dat gemeenten zelf kunnen bepalen wat het aanbod aan voorzieningen in hun gemeenten is, voor zover dit maar is afgestemd op de daadwerkelijke behoefte van jeugdigen en hun ouders. Bij het vullen van dat aanbod aan voorzieningen met vormen van jeugdhulp hoeft de gemeente echter niet verder te gaan dan hetgeen door de wetgever aan vormen van jeugdhulp is gedecentraliseerd.
Bepalen welke vormen van jeugdhulp onder de jeugdhulpplicht vallen binnen een gemeente, geeft een antwoord op de politieke vraag wát jeugdhulp is.53 Als de gemeente dit afstemt op hetgeen is gedecentraliseerd én dit sluit aan op de behoefte bij jeugdigen en ouders in die gemeente, dan gaat de gemeente daarmee niet verder dan het voorzien in een wettelijke basisbehoefte.54
Het staat de gemeente natuurlijk vrij ook meer of andere voorzieningen tot de reikwijdte van de jeugdhulpplicht te rekenen, die daarmee dan óók jeugdhulp zijn binnen die gemeente.55 De gemeenteraad moet daar dan wel financiële ruimte voor creëeren. Dekking van voorzieningen die niet tot de wettelijke minimumgrens behoren, komen immers voor eigen rekening en risico van de gemeente.
Het staat de gemeente daarnaast vrij alleen voorzieningen in meer algemene bewoordingen te beschrijven, zoals nu vaak het geval is, en de concrete invulling daarvan vooral over te laten aan de jeugdhulpaanbieders.56 Jeugdhulpaanbieders bepalen dan veelal in individuele gevallen wat jeugdhulp is. Dat kan dan uiteindelijk wel weer méér inhouden dan de vormen van jeugdhulp die de wetgever decentraliseerde.
Ook zijn natuurlijk nog varianten mogelijk, waarbij de raad delen van de jeugdhulp strakker afbakent – maar niet strakker dan de gedecentraliseerde vormen – en andere vormen van jeugdhulp dan juist weer vrijer laat aan jeugdhulpaanbieders, jeugdigen en ouders om in te vullen in individuele gevallen. Voor de goede orde: er zijn dan niet méér vormen van jeugdhulp inzetbaar. Een deel van de vormen bakent de raad echter strakker af dan andere vormen.
53 Politieke waarde: gelijkheid.
54 Politieke waarde: welzijn.
55 Politieke waarden: gelijkheid en welzijn.
56 Waarmee twee politieke waarden samengaan: gelijkheid en vrijheid.
5.3 Wat is jeugdhulp II?
Uit het juridische kader volgt ook dat de gemeenteraad het aanbod nog verder kan afbakenen op elementen als activiteiten, intensiteit, doorlooptijd, doelgroep, kwaliteit, et cetera. In deze elementen zitten dan verdergaande antwoorden op de vraag wát jeugdhulp is, maar ook wie daarvoor in aanmerking komt.57
Voor een deel kaderen de antwoorden de professionele ruimte van jeugdhulpaanbieders verder in, ter bescherming van de gemeente, de jeugdige, maar ook die jeugdhulpaanbieders zelf (bijvoorbeeld doordat jeugdhulpaanbieders blijven doorbehandelen waar dat niet effectief is of jeugdigen helpen die andere jeugdhulpaanbieders eigenlijk beter kunnen helpen).58 Daarnaast kaderen de antwoorden natuurlijk in, in hoeverre jeugdigen en ouders zelf nog invulling kunnen geven aan de voorzieningen jeugdhulp die zij ontvangen.59
Ook hier geldt dat de gemeenteraad kan diversifiëren. Bepaalde delen van de jeugdhulpplicht kan zij strakker afbakenen dan andere.
5.4 Gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp
Gemeenten kunnen daarnaast volgens het juridische kader een onderscheid maken in gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp. Gebruikelijke hulp komt niet in aanmerking voor een voorziening. Daarbij kunnen gemeenten aansluiten op wat onder de AWBZ als gebruikelijk was aangemerkt. Bij bovengebruikelijke hulp hoeft het college alleen een voorziening te treffen als jeugdige en ouder(s) niet met eigen kracht alsnog in hun hulpbehoefte kunnen voorzien. Daarbij geldt dan expliciet dat een inkomenstoets géén deel mag uitmaken van het onderzoek naar die eigen kracht. Dat mag de raad dus ook niet in een verordening opnemen.
De gemeenteraad kan bij verordening wel overnemen dat situaties van gebruikelijke hulp zoals voorheen bepaald in de AWBZ géén toegang geven tot voorzieningen jeugdhulp en sluit daarmee dus bepaalde hulpvragen uit.60
Voor bovengebruikelijke hulp kan de raad een maatstaf aanleggen voor eigen kracht. Zij kan vastleggen hoe de gemeente die eigen kracht vaststelt, bijvoorbeeld door het concept overbelasting te gebruiken en te beschrijven aan de hand van draaglast en draagkracht.61 Dit bepaalt dan dat personen in situaties van overbelasting wel in aanmerking komen voor voorzieningen jeugdhulp bij bovengebruikelijke hulp omdat de eigen kracht afwezig is.62
5.5 Goede redenen om méér te doen…
Het staat de gemeente(raad) altijd vrij om méér als voorziening op te nemen in de verordening en/of meer personen daarvoor in aanmerking te laten komen dan op basis van de Jeugdwet noodzakelijk is.63 De gemeente(raad) kan ook bepalen dat bepaalde gebruikelijke hulp bijvoorbeeld wél in aanmerking komt voor een voorziening. De gemeenteraad creëert in deze gevallen (aanspraken op) voorzieningen die verder gaan dan de in deze handreiking beschreven vereiste wettelijke reikwijdte in het minimale pakket.
57 Voor beiden geldt de politieke waarde: gelijkheid.
58 Dit raakt de politieke waarde: vrijheid.
59 Dit raakt ook de politieke waarde: vrijheid.
60 Politieke waarde: gelijkheid.
61 Zoals dat ook gebeurde onder de AWBZ. Zie het protocol gebruikelijke zorg van het CIZ uit 2005: https://www.nationalehulpgids.nl/forms/ProtocolGebruikelijkeZorg.pdf
62 Politieke waarde: gelijkheid.
Daarvoor kunnen overigens hele goede politieke argumenten bestaan.64 Door voorzieningen bijvoorbeeld breder te definiëren, wellicht zelfs breder dan jeugdhulp alleen, of door hogere kwaliteitseisen te stellen of door bredere doelgroepen toegang te geven tot bepaalde voorzieningen, kunnen maatschappelijk gewenste resultaten mogelijk sneller of beter betaalbaar en bereikbaar zijn.65 Zwaardere jeugdhulp voor lichtere doelgroepen voorkomt wellicht langdurige trajecten van lichte jeugdhulp waardoor jeugdigen sneller geholpen zijn en uitstromen. Ook ongewenste maatschappelijke effecten zijn wellicht te voorkomen.66 Dit kan bijvoorbeeld door voor bepaalde doelgroepen voorzieningen van jeugdhulp expliciet te koppelen aan woonvoorzieningen en schuldhulpverlening. Nieuwe vormen van jeugdhulp zijn dan overigens niet nodig, maar wel de gecombineerde inzet van jeugdhulpvormen met andere voorzieningen.
Voorgaande vereist wel dat het beleidsplan waartoe de Jeugdwet gemeenteraden verplicht, concreet genoeg is in zijn ambities om goed te kunnen beoordelen of de wettelijke reikwijdte jeugdhulpplicht voldoende is om die ambities te realiseren.67 Of dat toch een bredere reikwijdte nodig is om dat te doen en wat die bredere reikwijdte dan concreet inhoudt. En of voor het organiseren daarvan financiële dekking bestaat.
5.6 Hardheidsclausule
Tot slot is het raadzaam om als gemeenteraden een hardheidsclausule op te nemen in de verordening.
De hardheidsclausule moet het mogelijk maken af te wijken van de verordening als een individueel geval daarom vraagt. Dat kan voorkomen als bijvoorbeeld vaststaat dat een bepaalde dienst die geen onderdeel uitmaakt van het aanbod aan voorzieningen tóch in het individuele geval nodig is om aan de resultaatsverplichting in de Jeugdwet te voldoen.
Een wijzigingsclausule in de verordening is niet nodig, omdat raden altijd hun verordeningen mogen wijzigen. Wijzigen geeft wel expliciet uitdrukking aan het feit dat gemeenteraden het lerend vermogen van de gemeente benutten. Als bijvoorbeeld erg vaak de hardheidsclausule nodig is, dan betekent dit dat het aanbod aan voorzieningen blijkbaar onvoldoende aansluit op de bij jeugdigen en ouders levende hulpbehoefte.68 De raad moet dan de verordening kunnen en willen wijzigen om wél – beter – aan die hulpbehoefte tegemoet te komen. De jeugdigen en ouders hebben daar recht op.
63 Politieke waarden: gelijkheid en welzijn.
64 Voorbeelden daarvan zijn naar onze mening impliciet verwerkt in het advies van het Expertiseteam Reikwijdte Jeugdhulpplicht uit maart 2020. Daarom concludeert dat expertiseteam waarschijnlijk ook dat wettelijke afbakening verder niet nodig is.
65 Politieke waarde: efficiëntie.
66 Politieke waarde: zekerheid.
67 Artikel 2.2 Jeugdwet.
68 Of dat de gemeente
de hardheidsclausule te vaak inzet. Maat dat moet de raad dan laten onderzoeken.