Introductie
De jeugdhulpsector staat voor complexe uitdagingen die niet op te lossen zijn met enkelvoudige en/of eenvoudige maatregelen. Toch worden er vaak geïsoleerde interventies ingezet, zoals het verkorten van de hulpduur van hulptrajecten of het verminderen van het aantal aanbieders. Wetenschappelijke inzichten tonen aan dat deze maatregelen vaak hun doel voorbijschieten als ze niet geïntegreerd zijn in een samenhangende en een op onderzoek gebaseerde visie. Dit artikel bespreekt enkele facetten die spelen als we de versterking van het jeugdhulpstelsel ter hand nemen.
Samenhangende lange termijn visie
Een samenhangende visie vraagt om een gedegen langetermijnbenadering waarin politiek, beleid, jeugdhulpaanbieders, onderwijs en zorg integraal samenwerken. Sharon Stellaard (2020) wijst erop dat losstaande beleidsmaatregelen vaak onbedoelde neveneffecten veroorzaken, die weer met nieuwe beleidsmaatregelen worden gerepareerd, een fenomeen dat zij boemerangbeleid noemt. Dit wordt ondersteund door het systeemdenken van Meadows (2008), waarin benadrukt wordt dat complexe sociale vraagstukken alleen duurzaam kunnen worden opgelost door rekening te houden met onderlinge afhankelijkheden. Het NJi (2021) bevestigt dat een geïntegreerde aanpak cruciaal is om te voorkomen dat kinderen en gezinnen in een vicieuze cirkel van hulpverlening terechtkomen door ingrepen in het stelsel en wisselend beleid.
Wetenschappelijke studies, zoals de meta-analyse van Bailey et al. (2018), tonen aan dat interdisciplinaire samenwerking tussen jeugdhulp, onderwijs en zorg leidt tot betere resultaten en voorkomt dat jongeren doorstromen naar zwaardere zorg. Het rapport van de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving; "De kunst van het innoveren" (2022) onderstreept dat alleen een geïntegreerde en gedragen, langetermijnstrategie kan zorgen voor de nodige innovatie in complexe omgevingen, zoals het sociaal domein. Zonder zo’n aanpak bestaat het risico dat kortetermijnmaatregelen onvoldoende effect hebben of de druk op het systeem zelfs vergroten.
Personeelsverloop en kennisopbouw
Een grote uitdaging in de jeugdhulp is het hoge personeelsverloop binnen gemeenten, regio’s en bij aanbieders. Dit leidt tot verlies van kennis, ervaring en continuïteit. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft recent (2024) een 'Working Paper' uitgebracht over Kennisversterking in het Sociaal Domein. Hierin wordt onderzocht wat rijk en gemeenten nodig hebben aan kennisbasis en wordt o.a. geconstateerd dat "de omloopsnelheid van medewerkers in het sociaal domein erg groot is". Zonder voldoende kennis/ervaring en consistentie ontstaat het risico dat beleid en strategie te vaak worden aangepast bij wisseling van beleidsmakers, wat leidt tot een instabiele basis voor de uitvoering.
Internationale studies laten eveneens zien dat een hoog personeelsverloop leidt tot instabiliteit binnen zorgsystemen, wat de effectiviteit van interventies op lange termijn vermindert. Het NJi pleit voor sterkere institutionele verankering van lange termijn visies, zodat veranderingen in personeel of politiek minder invloed hebben op de kwaliteit van jeugdhulp. De WRR pleit voor kennisversterking langs drie lijnen:
- Een stevige langetermijn agenda en een toegankelijk kenniscentrum
- Stevige leernetwerken om het methodisch werken verder te ontwikkelen
- Het versterken van de professionalisering binnen het sociaal domein
WRR: De snelle roulatie van medewerkers, zo is de mening van onze gesprekpartners, draagt bij aan een verzwakking van de kennisbasis en aan het staccato karakter van beleid.
De paradox van samenwerken: snelheid versus vertraging
Samenwerking is cruciaal voor een goed werkend jeugdhulpstelsel, maar kan ook leiden tot vertragingen. Verschillende belangen en bureaucratische processen zorgen vaak voor stroperige besluitvorming, zoals aangetoond door Hibbert en Huxham (2010) in hun onderzoek naar samenwerking in publieke diensten. Dit 'polderen' en kan de efficiency van interventies ondermijnen. Toch is het essentieel om veranderingen door te voeren in complexe multi-partijen-omgevingen.
Organisaties die hun besluitvormingsstructuren aanpassen op basis van de aard van het probleem dat zij ter hand willen nemen (lees adaptief zijn), presteren beter en reageren sneller. Dit blijkt uit onderzoek van Bourgeois en Eisenhardt (1988) en Eisenhardt (1989). Zij tonen aan dat organisaties die flexibele, iteratieve besluitvormingsprocessen toepassen in complexe omgevingen, effectiever en efficiënter zijn. Deze bevindingen zijn essentieel voor alle organisaties in het sociaal domein, die te maken hebben met de complexiteit van jeugdhulpvraagstukken. Het Cynefin Framework van Dave Snowden ondersteunt dit door vraagstukken beter te framen, wat leidt tot beter begrip van een 'probleem' en betere besluitvorming.
In het onderzoek Governance Networks in the public Sector (Klijn, Koppenjan 2016) wordt bij Introduction 9 (box 1.3) uitgelegd hoe een traditionele overheid haar focus heeft op beleid maken en de uitvoering daarvan en de netwerk georiënteerde overheid focus heeft op de relaties tussen actoren intern en extern.
Samenwerken in complexe (veranderende) netwerken kost energie en vergt een lange adem, maar is essentieel om in te investeren door alle actoren (overheid, aanbieders en verwijzers).
Enkelvoudige maatregelen en hun neveneffecten
Enkelvoudige maatregelen, zoals het verkorten van hulptrajecten of het verminderen van het aantal aanbieders, worden in de praktijk vaak ingevoerd zonder een voldoende brede visie en uitwerking. Wetenschappelijk onderzoek toont aan dat geïsoleerde maatregelen in complexe adaptieve netwerken vaak onbedoelde neveneffecten hebben. Het NJi wijst er bijvoorbeeld op dat het verkorten van hulptrajecten zonder aandacht voor onderliggende oorzaken kan leiden tot doorstroming naar zwaardere zorg. Dit wordt bevestigd door Campbell et al. (2019), die vaststellen dat kortetermijnoplossingen vaak hogere langetermijnkosten veroorzaken.
Ook het verminderen van het aantal aanbieders lijkt in theorie een manier om de regie te versterken, maar de praktijk leert dat dit vaak leidt tot complexere hoofd- en onderaannemersstructuren, wat juist fragmentatie bevordert en het stelsel voor de overheid minder inzichtelijk maakt. Onderzoek door Ferlie et al. (2012) naar netwerkstructuren binnen de zorg bevestigt dat dergelijke maatregelen alleen werken binnen een meer samenhangende beleidsstructuur en verhoogde transparantie van het stelsel.
De verschuiving van productie naar lokale teams, hoewel bedoeld om de hulpverlening dichter bij de gezinnen te brengen, is een ander voorbeeld dat kan leiden tot een hogere werkdruk en functievermenging, wat de productiviteit eenvoudig kan verlagen en de kosten verhoogt. Het leveren van passende hulp met schaarse middelen, vergt efficiënte en effectieve besteding van de beschikbare tijd van professionals. Dit vraagt om gedegen sturing van de inzet van tijd en deskundigheid. Zonder duidelijke functiescheiding, regievoering en tijdmanagement wordt de effectiviteit van een dergelijke maatregel beperkt en kan makkelijk omslaan in een nadelig effect.
Kortom: Iedere interventie in een complex adaptieve omgeving, zoals het jeugddomein, heeft een zekere werking, maar ook onbedoelde neveneffecten. Dit betekent niet dat zekere maatregelen niet kunnen werken, maar vergt dat maatregelen altijd in samenhang worden gebracht en dat het effect van maatregelen doorlopend wordt gevolgd, zodat door tijdige waarneming en bijsturing ongewenste neveneffecten worden beperkt.
De verantwoordelijkheid van ouders versus stevige regie op het proces
De kern van zowel de Jeugdwet als het Burgerlijk Wetboek is dat de primaire verantwoordelijkheid voor het opvoeden en laten opgroeien van kinderen bij de ouders ligt. Dit is verankerd in artikel 1:247 van het Burgerlijk Wetboek, waarin staat dat ouders verplicht zijn om hun kinderen te verzorgen en op te voeden. Dit omvat de zorg voor hun lichamelijke en geestelijke welzijn, en de ontwikkeling van hun persoonlijkheid.
De Jeugdwet bouwt hierop voort (o.a in artikel 2.1 lid c en d) door te benadrukken dat de overheid slechts ondersteunt wanneer ouders zelf niet in staat zijn om deze verantwoordelijkheid te dragen. De jeugdwet erkent en benoemd uitdrukkelijk het belang van het versterken van de eigen kracht van ouders, met het oog op het stimuleren van zelfstandigheid en het verminderen van afhankelijkheid van overheidsvoorzieningen. Het uitgangspunt is dat ouders de eerstverantwoordelijken zijn en blijven, en dat hulpverlening aanvullend en ondersteunend moet zijn en niet vervangend.
We zien echter ook dat sommige gezinnen multicomplexe hulpvragen hebben en te maken krijgen met meerdere aanbieders, langdurige inzet van hulp en dat ouders nauwelijks in staat zijn regie te voeren. Dit is een klein deel van de gezinnen (minder dan 4% van de gezinnen met jeugdhulp), maar een belangrijk deel van kosten in het stelsel (ruim 30%) is daaraan gekoppeld. Het is belangrijk om te erkennen dat zij om extra ondersteuning vragen bij het invullen van hun verantwoordelijkheden en coördineren van de verschillende hulpverlenende instanties en medewerkers. In dergelijke (uitzonderlijke) situatie kan procesregie toegevoegde waarde voor ouders en kinderen bieden. Effectieve jeugdhulp vereist in dergelijke situaties een heldere functiescheiding tussen hulpverlening en regievoering. Onderzoek van Rafferty en Restubog (2011) toont aan dat functievermenging vaak leidt tot verwarring en inefficiëntie. Op de website toezicht sociaal domein van VWS wordt uitgewerkt dat regie bij multicomplexe hulpvragen voor kwetsbare gezinnen om een regisseur vraagt met de juiste kennis, competenties en bevoegdheden.
Het Sociaal Domein is beïnvloedbaar, maar niet maakbaar
Het NJi stelt dat de maatschappij beïnvloedbaar is, maar niet maakbaar. Dit wordt ondersteund door de sociale systeemtheorie van Luhmann (2006), die stelt dat systemen zoals jeugdhulp altijd met beperkingen te maken hebben. Doorlopende ontwikkelingen en inherente onzekerheid maakt dat keuzes maken (in gedeeltelijke onzekerheid) over de inzet van schaarse maatschappelijke middelen impliciet is en dat nooit een toestand van algehele perfectie zal worden bereikt. Eerlijke communicatie over de mogelijkheden en beperkingen van het systeem is cruciaal om realistische verwachtingen te scheppen bij ouders en hulpverleners.
Conclusie: De noodzaak van adaptief bestuur en (soms) stevige regie
De transformatie van de jeugdhulp vereist meer dan enkelvoudige maatregelen; het vraagt om een geïntegreerde, samenhangende visie op de lange termijn, waarin samenwerking tussen verschillende domeinen zoals onderwijs, zorg en jeugdhulp centraal staat.
Adaptief bestuur is cruciaal om deze samenwerking effectief te laten zijn. Dit vraagt om een overheid die veerkrachtig is, snel kan reageren op veranderingen en in staat is om te leren van wat werkt en wat niet werkt. Samenhang, gecombineerd met een lange adem en een lerende aanpak, vormen de sleutel tot succes in deze complexe sector.
Stel ouders en de jeugdige centraal en laat de regie bij ouders. Dat is een recht en plicht van ouders en een plicht van professionals en beleidsmakers. Daar waar dat aantoonbaar niet kan, is stevige regie op het proces nodig om te borgen dat jeugdigen en gezinnen de juiste hulp krijgen en dat de schaarse middelen die ter beschikking staan zorgvuldig worden verdeeld.
Weersta de verleiding om de complexiteit van het jeugddomein te reduceren tot eenvoudige problemen met snelle, geïsoleerde oplossingen of door voortdurende beleids- of stelselveranderingen door te voeren.
De uitdagingen binnen het sociaal domein vragen om een samenhangende, adaptieve lerende benadering, die recht doet aan de realiteit van het systeem en de betrokken actoren.
Echte vooruitgang wordt alleen geboekt door de moed om moeilijk keuzen te maken en geduld op te brengen, samen te werken en te blijven leren van elke stap die we zetten.